II SA/Rz 1684/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydana w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, dalej "DPS". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zobowiązał K.B. do wniesienia opłaty za pobyt matki B. Z. w DPS w [...] w wysokości 2.166, 71 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2015 r. Organ zwrócił uwagę, iż swą decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...], ustalił opłatę za pobyt w dom pomocy społecznej dla B.Z. Jego zdaniem, B.Z. nie jest w stanie ponieść całości kosztów swojego pobytu w DPS wynoszących 2.700, 00 zł. Pokrywa ona kwotę 633, 29 zł stanowiącą 70 % jej dochodu. Ww. jest wdową, zatem do uiszczenia pozostałej kwoty zobowiązani są jej zstępni, których dochody przekraczają określone w ustawie kryterium dochodowe. Przeprowadzone dowody wykazały, że jedyną córką spełniającą ten warunek jest K.B. Pozostałe dzieci K.Z.: M.C., H.P., S.Z., J.Z. z uwagi na wysokość osiąganych dochodów nie mogą być zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS . W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji K.B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła brak rozstrzygnięcia w decyzji co do praw i obowiązków pozostałych dzieci B.Z., zaniechanie wcześniejszego ustalenia obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania B.Z. w DPS, pominięcie zapadłego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt: [...] oddalającego powództwo alimenty na rzecz B.Z. od jej dzieci oraz pominięcie dokonania przez B.Z. na rzecz S.Z. darowizny w postaci 5, 43 ha. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując ort. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). Organ odwoławczy w uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał na cele pomocy społecznej w świetle ustawy o pomocy społecznej, a następnie przytoczył treść art. 61 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej "u.p.s.") regulujący zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, w tym kolejność osób zobowiązanych do wniesienia takich opłat oraz treść art. 103 ust. 2, po myśli którego kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca. Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji wskazując, że ocena sytuacji materialno – bytowej wszystkich uczestników postępowania (dzieci B.Z.) pod kątem osiąganych dochodów netto wykazała jednoznacznie, iż jedyną osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest K.B., która uzyskuje dochód przekraczający kwotę 1368 złotych, stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium podało, że treść wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie ma znaczenia dla toczącego się postępowania albowiem sprawa ta ma charakter cywilno - prawny natomiast instytucja odpłatności za pobyt w DPS ma charakter administracyjno – prawny, a warunki tej odpłatności określa u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz procesowego w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie skarżącej Kolegium błędnie przyjęło, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] rozstrzygający o braku po jej stronie obowiązku ponoszenia na rzecz matki alimentów, nie miał wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, czym naruszyło 365 § 1 k.p.c. stanowiący o wiążącym charakterze prawomocnego orzeczenia sądu. Skarżąca ponadto wyjaśniła, że pozostaje z mężem w separacji faktycznej, a brak decyzji o rozwodzie wynika wyłącznie z przyczyn religijnych. Skarżąca mieszka wprawdzie w chwili obecnej w domu rodzinnym męża stanowiącym jego majątek osobisty, ale w uwagi na trudne relacje miedzy małżonkami po powrocie męża z zagranicy, gdzie w chwili obecnej pracuje, skarżąca będzie musiała się wyprowadzić. Podniosła, że organy pominęły te okoliczności oraz okoliczność ustanowienia między małżonkami aktem notarialnym z dnia 22 października 2015 r. rozdzielności majątkowej. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. rozszerzył zarzuty skargi, stwierdzając w szczególności że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu były w niniejszej sprawie decyzję Organów wydane w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu zarówno decyzja organu pierwszej instancji jaki również decyzja zaskarżona obarczone są wadliwością skutkującą stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi : Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że jednym ze świadczeń niepieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej, a tym samym udzielane w ramach tej jednostki usługi są odpłatne, co oznacza że co do zasady kosztów z tym związanych nie ponosi podmiot publiczny (np. jednostka samorządu terytorialnego) prowadzący dom pomocy społecznej jak i gmina z której osoba została skierowana do domu. Sposób określania tej odpłatności ustalają w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930; zwana dalej u.p.s.). W świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Osoby obowiązane do ponoszenia tej odpłatności oraz kolejność powstania obowiązku wskazuje treść art. 60 ust. 1 ustawy, stanowiąc, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności : 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasady partycypowania tych osób w ponoszeniu odpłatności ustala ustawodawca treścią art. 61 ust. 2 u.p.s. Opłatę za pobyt wnosi mieszkaniec domu nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Natomiast małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Odpłatność za pobyt może również ponosić gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca domu, jego małżonka, zstępnych i wstępnych (art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.s.). Zdaniem WSA, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to modyfikacje tej odpłatności powinny odbywać się w trybie przewidzianym przez art. 106 ust. 5 u.p.s. Powyższy przepis stanowi : Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Prawny obowiązek odwołania się do tego przepisu, pozwala na uniknięcie przypadków, w których sprawa opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej normowana byłaby kilkoma aktami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. sprawa ustalenia odpłatności za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest sprawą administracyjną prowadzoną z udziałem osób obowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. do wnoszenia opłaty za pobyt. Powyższe przepisy nie pozwalają na rozstrzyganie o odpłatności za pobyt w sposób odrębny, dotyczący każdej ze stron z osobna. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie jest sprawą indywidulną dotyczącą interesu prawnego mieszkańca domu, a także osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. czyli mieszkańca domu, małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminy z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wobec tego ma rację pełnomocnik strony skarżącej słusznie podnosząc, że organ może modyfikować wysokość odpłatności za pobyt ustaloną w decyzji ostatecznej poprzez zastosowanie trybu określonego w art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. ustalił, że na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...], Burmistrz [...] określił opłatę za pobyt B.Z. w DPS w [...] w wysokości 1750 zł, począwszy od 30 listopada 2009 r. Tą decyzją zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt B.Z. w wysokości 546,32 zł miesięcznie począwszy od 30 listopada 2009 r, zaś kwotę w wysokości 1203,68 zł, miesięcznie stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością opłaty w kwocie 1750 zł, a opłatą wnoszoną przez B.Z. miała wnosić Gmina [...] Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., o nr [...], Burmistrz postanowił zobowiązać K.B. do wnoszenia opłaty za pobyt matki B.Z. w DPS w [...] w wysokości 2166,71 miesięcznie, począwszy od 1 kwietnia 2015 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] października 2015 r., o nr [...]. Burmistrza wydając w 2015 r. kolejną decyzję w sprawie odpłatności, nie zmienił jak również nie uchylił wcześniejszej swej decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt B.Z. w DPS wydanej w 2010 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze, należało uznać, że sprawa ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS B.Z. została ostatecznie rozstrzygnięta mocą decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...]. Kolejna decyzja tego Organu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO, rozstrzyga sprawę odpłatności za pobyt w DPS B.Z. w sposób nieuprawniony ingerując w trwale ustalony stosunek administracyjnoprawny. Rezultatem wydanej w 2015 r. decyzji Burmistrza jest stan, w którym prawa i obowiązki pensjonariuszki domu oraz pozostałych stron postępowania są kształtowane w sposób zasadniczo odmienny dwoma odrębnymi aktami administracyjnymi. W istocie strony postępowania, a także pozostali zainteresowani w tym również DPS w [...] nie mogą mieć pewności, którą z tych decyzji winni kierować się przy określaniu osób obowiązanych do odpłatności jak również i samej wysokości tego obowiązku. Pominięcie przez Organy trybu przewidzianego w art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., należało zakwalifikować jako postać rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Nie można pogodzić ze standardami demokratycznego państwa decyzji naruszającej zasadę trwałości ukształtowanego stosunku prawnego – art. 16 § 1 K.p.a. – dodatkowo wprowadzającą do obrotu zupełnie odmienne i jednocześnie wykluczające się sposoby rozstrzygania o tych samych co do rodzaju prawach i obowiązkach stron w obszarze odpłatności za pobyt w DPS. Organy rozstrzygnęły o kwestii opłaty nie modyfikując stosownie do ustalonych okoliczności faktycznych (m.in. stanu dochodów osób obowiązanych do odpłatności), ostatecznej decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS B.Z. wydanej w 2010 r. Działania Organów są tym bardziej niezrozumiałe, że art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest regulacją mogącą budzić jakiekolwiek wątpliwości zwłaszcza w kontekście art. 16 i art. 163 K.p.a. Skutkiem oczywiście błędnego działania jest m.in. zupełne pominięcie wynikającego z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...], obowiązku ponoszenia odpłatności przez Gminę [...] W tym stanie rzeczy, nie tylko skarżąca, pensjonariuszka DPS, ale także Gmina [....], była na skutek niewyeliminowania decyzji o ustaleniu odpłatności, zobligowana do wnoszenia opłaty za pobyt. Rezultat działania organów doprowadził nie tylko do obrazy zasady naczelnej K.p.a. jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnej, ale także art. 106 ust. 5 u.p.s. Należy też zwrócić uwagę na fakt oczywistego naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego poprzez nieuwzględnienie wpływu na wynik postępowania znanej Organom decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...]. Podana decyzja była dowodem kluczowym w sprawie, jednak jej znaczenie zostało przez Organy obu instancji zupełnie pominięte, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skala stwierdzonych w niniejszej sprawie nieprawidłowości w stosowaniu regulacji procesowych, uprawnia wniosek o rażącym naruszeniu przez Organy obu instancji przepisów prawa, a tym samym stanowi o konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego ex tunc na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzone przez WSA okoliczności nie świadczą o tym, że Organy nie miały możliwości nałożenia na skarżącą opłaty za pobyt w DPS. O jej obowiązku uczestniczenia w kosztach pobytu matki w placówce pomocy społecznej przesądza treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wymieniając pośród obowiązanych do odpłatności zstępnych pensjonariusza domu pomocy społecznej. Jednakże, właściwym trybem ustalania w takich okolicznościach opłaty jest tryb przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s., który dopuszcza ewentualność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej opartej na regulacjach u.p.s. Zawarty w skardze zarzut nie uwzględnienia przez Organ wyroku Sądu Rejonowego w [...] nie mógł znaleźć akceptacji WSA, gdyż zastosowane w niniejszej sprawie przepisy nie uzależniają obowiązku ponoszenia odpłatności od tego, czy obowiązek alimentacyjny istnieje czy też nie. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. brzmi jasno ustalając kolejność ponoszenia odpłatności i wymieniając tam zstępnych pensjonariusza. Także kwestia prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego z mężem nie została przez skarżącą dowiedziona, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wyraziła zgody na wizytę pracownika socjalnego w jej miejscu zamieszkania (vide: notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2015 r., karta akt nr 78). Ponadto fakt, że skarżąca ma z mężem ustanowioną rozdzielność majątkową oznacza jedynie, że każdy z małżonków ma pełną swobodę w dysponowaniu swoim majątkiem. Ustrój rozdzielności majątkowej nie przesądza o prowadzeniu samodzielnie gospodarstwa domowego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 r., o sygn. akt VI SA/Gl 541/13, CBOIS). Umowa, na którą powołuje się skarżąca z dnia [...] października 2015 r. została zawarta dopiero po wydaniu przez SKO zaskarżonej do WSA decyzji. Sąd nie mógł także podzielić zdania skarżącej o tym, że organ może dokooptować inną osobę po dacie skierowania mieszkańca do domu pomocy społecznej tylko w przypadkach wprost przewidzianych w u.p.s., czyli na mocy umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Oczywiście Organ pomocy społecznej może to uczynić posługując się przy tym regulacjami art. 61 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Nie ma też racji pełnomocnik strony twierdząc, że interesu prawnego K.B. nie dotyczyła decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o nr [...]. Otóż niedoręczenie skarżącej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] .stycznia 2010 r., nr [...], nie oznacza, że nie była ona stroną zakończonego w 2010 r. postępowania. Decyzja ta odnosiła się do jej praw i obowiązków, o czym przesądza treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 28 K.p.a. To, że organ administracji nie zapewnia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie przesądza o tym, że pozbawia ją wynikającego z przepisu prawa materialnego interesu prawnego. Powyższy wniosek potwierdza treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Reasumując, skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić bowiem decyzje organów są obarczone wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Wytyczne dotyczące sprawy ustalenia odpłatności za pobyt wynikają z treści uzasadnienia wyroku WSA. Z tych przyczyn stwierdzono nieważność określonych w sentencji wyroku decyzji administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.