II SA/Rz 169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka/spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. G. i A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza kanalizacyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 169/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. G. i A. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza kanalizacyjnego, zlokalizowanego na terenie działek nr 806, 810, 884 obr. [...] (wg starej numeracji odpowiednio 111, 136/2, 198 obr. [...]) przy ul. K. w P. zrealizowanego samowolnie przez J. i S. Z. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o umorzeniu wszczętego wnioskiem A. i A. G. postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza kanalizacyjnego zlokalizowanego na terenie działek nr 806, 810, 884 obr. [...] przy ul. K. w P. zrealizowanego samowolnie przez J. i S. Z., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyłącze kanalizacyjne objęte przedmiotowym postępowaniem wymagało pozwolenia na budowę, wskazując tym samym na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. PINB decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] umorzył postępowania administracyjne w sprawie przyłącza kanalizacyjnego, zlokalizowanego na terenie działek nr 806, 810, 884 obr. [...] przy ul. K. w P., zrealizowanego samowolnie przez J. i S. Z. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia dokonane na skutek prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wskazując że dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 806 obr. [...] został zatwierdzony przez Urbanistę Miejskiego Plan Realizacyjny Zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla inwestora S. Z. Plan realizacyjny przewidywał odprowadzenie ścieków do projektowanego zbiornika bezodpływowego. Budynek mieszkalny został dopuszczony do użytkowania decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało również, że w chwili obecnej ścieki z przedmiotowego budynku odprowadzane są za pomocą przyłącza do kanalizacji miejskiej. Naprowadził, że przyłącz kanalizacyjny łączący budynek z kanalizacją miejską zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej w 1984 r., stąd zastosowano w sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) Organ ustalił, że na działce nr 806, 810 i 884 w P. zrealizowany został przyłącz kanalizacji ogólnospławnej składający się z 3 studzienek oraz 4 odcinków kanalizacji ogólnospławnej. W wyniku oględzin stwierdzone zostało, że przedmiotowy przyłącz kanalizacyjny jak i jego włączenie do kanalizacji miejskiej nie zostały poddane kontroli poprawności wykonania pod względem technicznym z uwagi na to, że inwestor nie zgłosił wykonania tych robót do odbioru przed zasypaniem. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nałożył na J. i S. Z. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania i możliwości użytkowana przedmiotowego przyłącza. Z tego obowiązku inwestorzy wywiązali się przedkładając "Ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania i stanu technicznego przyłącza kanalizacyjnego zlokalizowanego na terenie działek nr 806, 810 i 884 w P." – opracowaną przez M. Z. posiadającego uprawnienia w specjalności instalacyjno-inżynierskie w zakresie sieci sanitarnych. Organ stwierdził, że z ekspertyzy tej wynika, że przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót kanalizacji sanitarnej, jest w dobrym stanie technicznym i sprawne, dlatego nadaje się do dalszej eksploatacji zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji brak jest przesłanek do zastosowania przymusowej rozbiórki zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów stawianych przez A. i A. G. podnosząc, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. G. i A. G. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Podnieśli, że J. i S. Z. nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i nie przedłożyli wymaganej ekspertyzy technicznej, która winna być wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego. Wskazali, że żądają przebiegu przyłącza z ominięciem ich działki, a osoba sporządzająca ekspertyzę winna wziąć pod uwagę ich żądanie i wskazać zmianę przebiegu przyłącza z pominięciem ich działki. W ocenie odwołujących się umorzenie postępowania w przypadku samowoli budowlanej, jest niezgodne z Prawem budowlanym. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do poglądu organu I instancji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naprowadził, że brak pozwolenia na budowę jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do orzeczenia rozbiórki. Może być ona orzeczona dopiero gdy zajdzie któraś z pozostałych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził analogicznie jak organ I instancji, że w rozpatrywanej sprawie mimo, że przyłącze kanalizacyjne wykonane zostało samowolnie bez wymaganego (w okresie jego realizacji) pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Wskazał, że rozpatrywane przyłącze kanalizacyjne nie narusza przepisów warunków technicznych, stąd brak jest podstaw do wydania nakazu doprowadzenia zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do zgodności z przepisami. Natomiast ekspertyza techniczna została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu wyjaśnił, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie nakłada obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej przez rzeczoznawcę budowlanego. Ponadto żaden przepis prawa nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do rozstrzygania spraw związanych z naruszeniem własności czy żądania wykazania prawa do dysponowania nieruchomością przy legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. Skargę na tę decyzję złożyli A. G. i A. G. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej oraz doprowadzenie do stanu umożliwiającego prowadzenie postępowania przez organy obu instancji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z poglądami prezentowanymi przez organy obu instancji. Podnieśli, że sporządzona ekspertyza nie powinna być dowodem w sprawie, gdyż nie zawiera ona w pełni wymaganych elementów i nie odnosi się do faktu wykonania przyłącza kanalizacyjnego w warunkach samowoli budowlanej i nie wskazuje możliwości przebiegu trasy przyłącza z ominięciem ich działki budowanej, a nadto nie została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego. W ich ocenie organ I instancji przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie uznając, że brak jest przesłanek do zastosowania rozbiórki i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w wyżej wskazanych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na niebudzącą wątpliwości datę wykonania przyłącza kanalizacyjnego tj. 1984 r. prawidłowo organy przyjęły, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Kwestią jednak zasadniczą było ustalenie, że dla wykonania przyłącza, które wychodziło poza działkę inwestora niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze (rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – Dz. U. Nr 8, poz. 48) nie zwalniały przyłącza kanalizacyjnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie. W uchwale z dnia 26 września 1990 r., III AZP 3/90, opubl. W OSNC 1991/1/2, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 1974 r. ustanawia ogólną zasadę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy. Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, określające przedmiotowo rodzaje robót budowlanych, zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę zawierające wyjątki od ogólnej zasady prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Skoro zatem przepisy ustawy z 1974 r. oraz powołanego rozporządzenia z 1975 r. nie wymieniają przyłącza kanalizacyjnego jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przyjąć należy, że budowa takiego przyłącza wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestorzy nie wskazali, że przyłącze zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę należało przeanalizować mający zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., który stanowi: Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Według art. 40 P.b. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Kwestią niesporną i niekwestionowaną w okolicznościach niniejszej sprawy było, że przyłącze zostało zrealizowane na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Stwierdzenie to odnosi się nie tylko działki inwestorów, na której znajduje się budynek mieszkalny, ale także do działki należącej aktualnie do skarżących. Nie budzi więc wątpliwości, że nie zachodzi przypadek określony w pkt. 1 w art. 37 ust. 1 P.b. W aktach sprawy znajduje się także dokument, z którego wnioskować można, że także w dacie wykonania przedmiotowego przyłącza teren, na którym go zrealizowano był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Chodzi tu o decyzję z dnia [...].12.1987 r. wydaną w przedmiocie udzielenia B. F. pozwolenia na budowę na działce nr 136/2 w obr. [...] położonej w P. przy ul. K., w której uzasadnieniu wprost stwierdzono, iż realizacja tej inwestycji (...) jest zgodna z art. 3 prawa budowlanego mówiącego, że obiekty budowlane mogą być budowane na terenach przeznaczonych na ten cel. Jak wyżej wskazano: skoro działka inwestorów i działka skarżących to teren, na którym legalnie wykonano budynki mieszkalne, nie budzi wątpliwości, że sporne przyłącze kanalizacyjne znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę związaną z budynkami mieszkalnymi tego rodzaju, które tam istnieją. Niezasadny jest zarzut skarżących związany z ekspertyzą przedstawioną przez S. i J. Z. Ekspertyza to opinia osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną z danego zakresu. Słusznie wskazują organy, że z żadnego przepisu nie wynika, aby ekspertyza, którą mieli przedstawić inwestorzy musiała być sporządzona przez rzeczoznawcę. Istotne było, aby sporządziła ją osoba, która ma wiedzę w zakresie, który oceniała. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja nr 30/78 z dnia 12.09.1978 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stwierdza, że M. Z. mgr inż. urządzeń sanitarnych posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci sanitarnych i jest upoważniony m.in. do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i cieplnych uzbrojenia terenu. Z zaświadczenia wystawionego dnia 11.12.2009r. przez Przewodniczącego Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wynika, że M. Z. jest członkiem tej organizacji. Wspomniana wcześniej decyzja potwierdza niewątpliwie, że mgr inż. M. Z. ma wiedzę specjalistyczną i jest uprawniony do oceniania i badania stanu technicznego m.in. w zakresie sieci kanalizacyjnych uzbrojenia terenu, co uczynił w swojej ekspertyzie. Powołane w skardze orzecznictwo nie ma żadnego przełożenia na realia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z cytowanym wcześniej przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na Skarb Państwa bez odszkodowania w okresie ich budowy gdy organ stwierdzi, że obiekt lub jego część powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sytuacji, gdy przyłącze kanalizacyjne – co wynika z ekspertyzy – zostało wykonane prawidłowo w sensie technicznym, jest sprawne, w dobrym stanie technicznym, może być dalej eksploatowane zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót kanalizacji sanitarnej, brak podstaw do stwierdzenia, że powoduje ono niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Biorąc pod uwagę jego przebieg, stan i położenie brak także podstaw do ustalenia, że powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z ekspertyzy nie wynika też, żeby istniała potrzeba wykonania jakichkolwiek zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z przepisami. Ekspertyza wykonana przez mgr inż. M. Z. nie miała swym zakresem obejmować problemu takiej przebudowy przyłącza, aby ominąć teren działki sąsiedniej należącej do skarżących. W postępowaniu administracyjno-legalizacyjnym organy nie rozstrzygają problematyki związanej z ochroną prawa własności. Kwestie te należą do sądów powszechnych przepisy prawa cywilnego dopuszczają przecież w określonych sytuacjach możliwość żądania przeniesienia prawa własności w razie zabudowy, stwierdzenia zasiedzenia służebności itp. Tak więc Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają jego legalizację niezależnie od tego, czy został zrealizowany w całości na gruncie pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23.02.1994 r. sygn. akt IV SA 1659/93, wyrok WSA w Warszawie z 5.07.2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 657/07). Na kanwie niniejszej sprawy organy nie były uprawnione do badania czy przyłącze kanalizacyjne wykonane bez pozwolenia na budowę narusza prawo własności osób trzecich – w tym wypadku skarżących, bo inwestor nie miał tytułu prawnego do działek, na których zostało wykonane przyłącze i co należy wykonać, aby ten stan usunąć. Z uwagi na to, że są to sprawy ze stosunków cywilnych, których rozstrzyganie należy do sądów powszechnych, niedopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie tych kwestii w postępowaniu legalizacyjnym przez organy administracji państwowej. Ponieważ nie było podstaw do nakazania przez organy jakichkolwiek zmian i przeróbek w celu doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego, prawidłowo umorzono postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W świetle powyższego skargę należało oddalić jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.