II SA/Rz 169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie na uchwałę Rady Gminy Nozdrzec z dnia 28 czerwca 2016 r. nr X/115/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nozdrzec stwierdza nieważność § 3 pkt. 1, § 4 pkt. 1, § 4 pkt. 2, § 13 ust. 2 pkt. 2 i § 13 ust. 2 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie (Prokurator) jest uchwała Nr X/115/2016 Rady Gminy Nozdrzec (Rada Gminy) z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nozdrzec, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.u.c.p.g). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr P-II.4131.2.128.2016 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność §13 ust. 2 pkt 4 i 6 i § 15 ust. 3 uchwały Nr X/115/2016 Rady Gminy Nozdrzec z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nozdrzec. W dniu 20 stycznia 2020 r. do Gminy Nozdrzec wpłynęła skarga Prokuratora na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie: 1) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały nakazu mycia pojazdów jedynie przy użyciu środków ulegających biodegradacji; 2) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały nakazu nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co stanowi materię zastrzeżoną dla norm cywilnoprawnych, w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego; 3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu usunięcia błota, śniegu lub lodu lub innych zanieczyszczeń bez "zbędnej zwłoki"; 4) art. 7 i art. 94, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu wyprowadzenia psów jedynie na smyczy, a psów ras agresywnych jedynie w kagańcu i smyczy, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności z jej art. 5; 5) art. 7 i art. 94, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu umieszczania tabliczki z ostrzeżeniem; 6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez wprowadzenie § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej możliwości zwolnienia psa ze smyczy jedynie w przypadku, gdy nieruchomość jest ogrodzona podczas gdy u.u.c.p.g może regulować jedynie kwestie dotyczące porządku i czystości na terenie gminy. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 4 pkt 1, § 4 pkt 2, § 3 pkt 1, § 13 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 3. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Nozdrzec poprzez nałożenie na mieszkańców, obowiązku stosowania się do regulacji związanych z porządkiem i czystością na terenie Gminy Nozdrzec. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Treść uchwały nie rozstrzyga bowiem sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Prokurator po dokonaniu analizy treści skarżonej uchwały doszedł do wniosku, iż wiele jej przepisów jest wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. W szczególności w § 4 pkt 2 uchwały wprowadzono regulację określającą nakaz nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast kwestia dotycząca ewentualnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, tzw. immisje, należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Kompetencją Rady Gminy podejmującej uchwałę w omawianej kwestii było co najwyżej wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdu były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W tym katalogu nie mieści się określenie, jakich środków należy użyć przy myciu, co zostało zamieszczone w § 4 pkt 2 uchwały. W ocenie Prokuratora z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono również regulację w § 3 pkt 1 uchwały, zgodnie z którą właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia bez zbędnej zwłoki. Prokurator wyjaśnił, że określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Brak jest delegacji ustawowej dla formułowania w regulaminie obowiązku usuwania (niezwłocznie po ustaniu przyczyny zastosowania) z chodnika piasku lub innego dopuszczonego prawem materiału, użytego do usunięcia śliskości, oraz zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Za wadliwy Prokurator potraktował również § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, albowiem wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prokurator wyjaśnił, że judykatura wypracowała stanowisko, iż generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Natomiast postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Jednocześnie Prokurator wskazał, iż w § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały Rada Gminy wkroczyła w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy, regulując prawa i obowiązki właścicieli zwierząt na terenie nieruchomości do nich należących. Rada Gminy nie ma bowiem kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/WA 1887/17, z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1955/17). Za sprzeczne z prawem Prokurator uznał również nakaz umieszczenia odpowiednich tabliczek ze stosownym ostrzeżeniem zawarty w § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zdaniem Prokuratora postanowienie tej treści wkracza również w kwestie dotyczące prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości. Prokurator stwierdził, że gmina wykonując zadania własne określone w treści art. 18 u.s.g. zobligowana jest działać na podstawie i w granicach prawa, a podejmowanie przez nią uchwały w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie miasta w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. winny być podejmowane w granicach upoważnienia i zgodnie z tym upoważnieniem, co jest zasadą obowiązującą w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Mając na względzie powyższe okoliczności Prokurator stwierdził, że stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanych zapisów uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, iż może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Na wstępie Rada Gminy zwróciła uwagę, iż zaskarżona uchwała została poddana kontroli Wojewody Podkarpackiego, który w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego pod nr P-II.4131.2.128.2016, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2016 r. co prawda stwierdził jej nieważność, jednakże jedynie w odniesieniu do § 13 ust. 2 pkt 4 i 6 oraz § 15 ust. 3 uchwały. Pozostałe zapisy uchwały Wojewoda uznał za zgodne z prawem. Tym samym nie można już choćby z tego powodu zarzucać Radzie Gminy działania sprzecznego z prawem. Rada Gminy wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. II SA/Go 793/09 stwierdził, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Rada Gminy stwierdziła więc, że skoro organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonych przez Prokuratora postanowień, to uznać należy, iż mieszczą się one w granicach prawa, ich zawarcie w treści uchwały jest dopuszczalne, natomiast zawarta w skardze wykładnia dokonana przez Prokuratora stanowi swoistą nadinterpretację. Dodatkowo Rada Gminy zauważyła, że zgodnie z art. 4 u.u.c.p.g. po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzozowie, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. Rada Giny nadmieniła, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wymagań w zakresie: 1) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; 2) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 3) wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Powyższe wymogi wynikające z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. zostały szczegółowo i prawidłowo doprecyzowane w zakwestionowanych przez Prokuratora zapisach Regulaminu. W opinii Rady Gminy, podniesione przez Prokuratora zarzuty w znacznej mierze dotyczyć mogą kwestii techniki legislacyjnej. Rada Gminy podkreśliła, iż jej intencją było doprecyzowanie w sposób zrozumiały i dokładny postanowień wynikających z uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nozdrzec. Rada Gminy stwierdziła, że poprzez postanowienia § 4 pkt 1 i 2 uchwały określono szczegółowe wymagania, które miały zapobiegać skażeniu środowiska na terenach należących do innych podmiotów. W ocenie Rady Gminy, naruszeniem porządku byłoby dopuszczenie do naprawy i mycia samochodów gdziekolwiek i środkami powodującymi zanieczyszczenie środowiska np. na terenach o zwiększonej wrażliwości na zanieczyszczenia czy strefach ochronnych ujęć wody. Zapisy te mają na celu ochronę przed skażeniem gleby czy też środowiska gruntowo- wodnego. W ocenie Rady Gminy nieuzasadnionym wydaje się być podejście Prokuratora, iż zawarcie takich zapisów w Regulaminie w jakiś sposób zmierza do naruszenia prawa. Rada Gminy zwróciła uwagę, że nie wskazała jednoznacznie katalogu czy rodzaju środków myjących, a wyłącznie ograniczyła się do określenia, że mają to być środki ulegające biodegradacji, a zatem zastosowała katalog otwarty, a jednocześnie chroniący środowisko naturalne. W odniesieniu do zarzutu wobec § 3 pkt 1 uchwały Rada Gminy zauważyła, że zapis ten również mieści się w tworzeniu warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku w gminach. Brak jest bowiem zapisów nakładających na właścicieli nieruchomości jakiś dodatkowych, czy też szczególnie dotkliwych w realizacji obowiązków. Rada Gminy dokonała jedynie szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez wskazanie, iż czynności te winny być dokonywane przez właścicieli nieruchomości bez zbędnej zwłoki. Błoto, śnieg, lód są efektem okresowych, a jednocześnie charakterystycznych dla danej pory roku zjawisk atmosferycznych, zatem ich uprzątnięcie wydaje się mieć sens niezwłocznie po ich wystąpieniu, ponieważ wówczas są one wyjątkowo uciążliwe dla pieszych. W przeciwnym wypadku można by pozostać na stanowisku, że samoistnie zostaną usunięte pod wpływem temperatury czy też wraz z upływem czasu. Zdaniem Rady Gminy ustawodawca wyraźnie wskazuje na potrzebę określenia szczegółowych zasad w tym zakresie. Zatem powyższe zapisy Regulaminu są zgodne z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., na mocy którego Rada Gminy jest uprawniona właśnie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Odnośnie do zarzutów odnoszących się do zapisów § 13 ust. 2 pkt 2 i § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, Rada Gminy przytoczyła stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 618/14 oraz powtórzone w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, w myśl którego wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Dalej Rada Gminy podkreśliła, że zgodnie z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. zobowiązana była do szczegółowego uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Rady Gminy przedmiotowe szczegółowe uregulowania dotyczące m. in. powinności wyposażenia zwierzęcia w smycz lub kaganiec czy też stosowania tabliczki z ostrzeżeniem spełniają przedmiotowy wymóg ustawowy. Rada Gminy przytoczyła w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 802/19. Zdaniem Rady Gminy ogólne upoważnienie do określenia obowiązków właścicieli zwierząt, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia radom gmin możliwość samodzielnego doboru kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Rada Gminy zauważyła, że formułując treść zaskarżonych postanowień § 13 uchwały poprzez zwrot "w szczególności powinni" określiła otwarty katalog zalecanych sposobów postępowania ze zwierzętami. Nie ma tu do czynienia z żadnym kanonem sztywno narzuconych obowiązków. Powyższe należy raczej rozumieć jako szczegółowe doprecyzowanie, aniżeli przekroczenie delegacji ustawowej organu gminy w tym zakresie. Rada Gminy wskazała, że według u.u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, tymczasem zarzuty Prokuratora wskazują na konieczność regulowania ww. zagadnień w sposób ogólny. Poszczególne gminy realizują powyższe zadania w ustalony przez siebie sposób, na podstawie indywidualnego, wieloletniego doświadczenia samorządu - w granicach prawa. Skoro Rada Gminy zostałaby pozbawiona możliwości uchwalania szczegółowych zasad, to należałoby uznać, że akty prawa miejscowego jakim są regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydawać się mogą bezzasadne, wobec czego wystarczyłoby odwołanie do ogólnych przepisów prawa. To z kolei może skutkować przekonaniem, że z jednej strony samorządy obarczane są odpowiedzialnością, w tym karną za działania swoich mieszkańców, a z drugiej nie pozwala się na tworzenie narzędzi do osiągnięcia narzuconych celów m. in. w zakresie bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Rada Gminy uznała, iż zarzuty powołane w skardze są bezprzedmiotowe i całkowicie nieuzasadnione. Ponadto, Prokurator nie wykazał w sposób przekonywujący, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w życie zaskarżonych postanowień uchwały. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że wskazane postanowienia naruszają u.u.c.p.g., to zdaniem Rady Gminy są one wyłącznie nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga prokuratora została oparta co do zasady o usprawiedliwione podstawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 pkt. 1, § 4 pkt. 1, § 4 pkt. 2 , § 13 ust. 2 pkt. 2 i § 13 ust. 2 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części. Wskazane wyżej przepisy zaskarżonego w części aktu prawa miejscowego – uchwały w sprawie przyjęcia na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.u.cz.p.) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nozdrzec (Regulaminu) zostały ustanowione z istotnym naruszeniem prawa i jako sprzeczne z aktami prawa powszechnie obowiązującego wyższego stopnia podlegają stwierdzeniu nieważności. Po pierwsze, sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p. jest § 3 pkt. 1 Regulaminu. Powyższy przepis regulaminowy stanowi, że właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz innych części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego bez zbędnej zwłoki, w sposób umożliwiający bezpieczeństwo i swobodne poruszanie się pieszych. Z kolei poddany w tym przepisie konkretyzacji przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p. przewiduje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z zestawienia powyższych regulacji wynika po pierwsze, że zgodnie z ustawą właściciele nieruchomości są zobowiązani uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników (rozumianych jako wydzielona część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości). Ze względu na precyzyjne i ściśle określone zdefiniowanie zakresu przestrzennego obowiązków porządkowych właścicieli nie jest dopuszczalne – choćby tylko terminologiczne – rozszerzanie powyższych obowiązków przez określenie w regulaminie, że rozciągają się one także na bliżej nieokreślone "inne części nieruchomości przeznaczone do użytku publicznego". Kontrolowany akt prawa miejscowego nie definiuje zresztą powyższego pojęcia, co dodatkowo pogłębia jego sprzeczność z ustawą. Nie jest natomiast wystarczające odwołanie się w tym zakresie do regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.u.cz.p.. albowiem powyższy przepis (stanowiący, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego) musi być odczytywany w łączności z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p., który to przepis bezpośrednio kształtuje zakres i treść obowiązków właścicieli nieruchomości w powyższym zakresie. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że określenie w zaskarżonym akcie czasowego wyznacznika wykonania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości ("właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia (...) bez zbędnej zwłoki (...)") jest zbyt niedookreślony i nie spełnia warunków wynikających z konstytucyjnej zasady określoności obowiązków nakładanych na obywateli w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. Prawodawca lokalny działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 7 u.u.cz.p. może wprowadzić czasową konkretyzację analizowanego obowiązku, jednak musi być ona poddana odpowiedniej opisowej kwantyfikacji (np. przez wskazanie czasu uprzątnięcia od chwili powstania określonej grubości warstwy błota, śniegu, lodu albo od chwili ustania opadów). Wprowadzając tego rodzaju regulację trzeba mieć jednak na względzie, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.u.cz.p. w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Można zatem również przyjąć, że także bez określenia wskaźnika czasowego wykonania powyższego obowiązku fakt jego niewykonania i tak będzie przedmiotem ustalenia i oceny w postepowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie powyższego przepisu. Po drugie, przepis § 4 pkt. 1 Regulaminu jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) u.u.cz.p. Przepis ten stanowi, że mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się pod następującymi warunkami: "1) Mycie pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania tych czynności przy użyciu środków ulegających biodegradacji, które nie spowodują zanieczyszczenia środowiska". Taka redakcja regulacji regulaminowej stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) u.u.cz.p., który wyraźnie wiąże obowiązki dotyczące mysia pojazdów samochodowych z myjniami, a dotyczące napraw tego rodzaju samochodów – z warsztatami naprawczymi ("mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi"). Nie jest zatem dopuszczalna regulacja regulaminowa, które wprowadza obowiązki związane z myciem pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi. Ponadto obowiązki dotyczące zasad mycia pojazdów samochodowych na terenie gminy powinny wiązać się przede wszystkim z celem ustawy, a więc utrzymaniem porządku i czystości w gminie, a nie określaniem rodzaju środków (substancji), które mogą być użyte do mycia pojazdów. Problem rodzaju środków używanych do mycia pojazdów jest w istocie zagadnieniem powstawania odpadów lub nieczystości ciekłych oraz pozbywania się tego rodzaju odpadów lub nieczystości z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W tym zakresie regulamin powinien jednak konkretyzować art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.cz.p., który nakazuje uregulowanie w akcie prawa miejscowego zasad dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Regulacja regulaminowa dotycząca mycia pojazdów może natomiast w tym zakresie wprowadzać obowiązki dotyczące odprowadzania nieczystości ciekłych powstałych w wyniku mycia pojazdu samochodowego do zbiorników bezodpływowych lub także do kanalizacji sanitarnej (por. w tym zakresie definicje pojęć nieczystości ciekłych i zbiorników bezodpływowych, zamieszczone w art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 5 u.u.cz.p.). Należy w tym zakresie pamiętać również, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 3a) i 3b) u.u.cz.p. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (jest to ustawowa zasada) oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Po trzecie, zarzut sprzeczności § 4 pkt. 2 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p. jest również uzasadniony. Powyższa regulacja regulaminowa przewiduje, że mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się pod następującymi warunkami: "2) Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawami pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodować zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, zaś sposób postępowania z powstałymi odpadami w wyniku naprawy zgodny będzie z przepisami szczególnymi". Gminny organ stanowiący nie był upoważniony do ustanowienia ogólnego obowiązku niestwarzania uciążliwości przez prace związane z naprawą pojazdów poza warsztatem samochodowym. Jakkolwiek środowiskowe normy związane z ochroną przed hałasem lub zanieczyszczeniami powietrza zachowują w tym wypadku swoją ważność, co oznacza, że właściciel nieruchomości nie może prowadzić prac naprawczych z naruszeniem powyższych norm, to jednak nałożenie w akcie prawa miejscowego ustanawianym w celu określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dodatkowych obowiązków w zakresie niegenerowania bliżej nieokreślonych "uciążliwości" dla sąsiednich nieruchomości nie jest dopuszczalne. Jeżeli bowiem zakaz ten jest tak niedookreślony treściowo i niepowiązany z zasadami i celami utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, to należy uznać, że przekracza on granice upoważnienia ustawowego. Przepis art. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p. upoważnia gminny organ stanowiący do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zakresem upoważnienia są zatem objęte sprawy związane konkretyzacją zasad utrzymania czystości i porządku w związku z podejmowaniem prac w zakresie mycia i napraw samochodów poza miejscami do tego przeznaczonymi. Cele i zasady związane z utrzymaniem porządku i czystości mogą być wprawdzie powiązane z ochroną przed innymi niż naruszające te wartości uciążliwościami, jednak w tym zakresie konieczne jest bardziej szczegółowe upoważnienie ustawowe, które pozwala organowi gminy na konkretyzację obowiązku ustawowego, który jedynie pośrednio ma związek z zachowaniem czystości i porządku w gminie (zob. np. w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.u.cz.p. – co do "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"). Wykraczające poza ustawowe cele związane z ochroną porządku i czystości w gminie obowiązki związane z ochroną uzasadnionych interesów dysponentów sąsiednich nieruchomości nie mogą być zatem ustanawiane w regulaminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.u.cz.p. Po czwarte, przepisy § 13 ust. 2 pkt. 2 i 3 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z treścią lub celami normatywnymi art. 3 ust. 2 pkt. 13, art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.u.cz.p., art. 9 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt. 14 i art. 10a ust. 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.) oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (k.w.). Zaskarżone przepisy § 13 ust. 2 pkt. 2 i 3 w zw. z § 13 ust. 1 stanowią, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe w szczególności powinny przestrzegać następujących zasad: "(...) 2) w miejscach publicznych należy prowadzić psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną dodatkowo z nałożonym kagańcem, 3) zwolnienie przez właściciela psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, (...)". Powyższa regulacja regulaminowa wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt. 6) u.u.cz.p. Przepis ten upoważnia właściwą radę gminy do wprowadzenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych ustanawia również art. 3 ust. 2 pkt 13 u.u.cz.p., nakazując gminom określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie powyższych obowiązków przez prawodawcę lokalnego nie może jednak prowadzić do choćby tylko pośredniego naruszenia przepisów rangi ustawowej. Analizując treść § 13 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu, należy dojść do wniosku, że wprowadzenie bezwzględnego obowiązku prowadzenia w miejscach publicznych psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną dodatkowo z nałożonym kagańcem prowadzi na naruszenia ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Przede wszystkim art. 10a ust. 3 u.o.z. przewiduje, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten potwierdza, że w prawie polskim nie ma przepisu, który nakazywałby bezwarunkowo i bezwzględnie prowadzić wszystkie lub niektóre (w odniesieniu np. do ras) psy w miejscach publicznych na uwięzi (a więc zgodnie z ogólną definicją z art. 4 pkt. 14 u.o.z. – także smyczy) lub z kagańcem. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w akcie prawa miejscowego ogólnego i bezwarunkowego obowiązku wykraczającego poza ramy ustawowe, w tym ustawy o ochronie zwierząt. Trzeba również uwzględnić, że tak ogólna regulacja regulaminowa stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 u.o.z. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Już z tego przepisu wynika jednoznacznie, że obowiązek prowadzenia psa na smyczy nie może mieć charakteru bezwarunkowego i bezwyjątkowego. O ile więc dopuszczalne jest ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako zasady, że psy powinny być prowadzone w miejscach publicznych na uwięzi (np. na smyczy) lub także z kagańcem (co do ras uznanych za agresywne, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne), o tyle zasada ta musi zawierać wyjątki zapewniające realizację zasad przewidzianych w ustawie o ochronie zwierząt. Wyjątki te mogą dotyczyć np. określonych miejsc, w których nakaz ten nie obowiązuje (np. miejsc przeznaczonych do wyprowadzania psów, łąk, itp.), psów, co do których dopuszczalne jest zwolnienie z obowiązku pozostawania na uwięzi lub w kagańcu (np. psów dotkniętych określonymi schorzeniami, psów, które ze względu na wiek lub rozmiary nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia), za zastrzeżeniem zakazu puszczania psów "bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna" (art. 10a ust. 3 u.o.z.). Prawodawca gminny musi również mieć na względzie, że tak ustanowione nakazy muszą spełniać restrykcyjne wymogi określoności, właściwe dla norm sankcjonowanych karnoprawnie. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.w. odpowiedzialności karnoprawnej za wykroczenie podlega ten, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Źródłem tego rodzaju nakazanych środków ostrożności mogą być także regulacje wynikające z aktów prawa miejscowego. Również treść § 13 ust. 2 pkt. 3 Regulaminu narusza w sposób istotny regulację ustawową. Ograniczenie możliwości zwolnienia przez właściciela psów ze smyczy "na terenie nieruchomości" jedynie do sytuacji, gdy "nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem", narusza co najmniej wspomniany już art. 9 ust. 2 u.o.z., gdyż – regulacja ta literalnie odczytywana – w istocie zezwala właścicielowi na trzymanie psa na uwięzi (smyczy) bez ograniczeń czasowych, jeżeli tylko nieruchomość nie jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Jest to w świetle art. 9 ust. 2 u.o.z. niedopuszczalne. Ponownie prawodawca lokalny błędnie umiejscowił przedmiot normatywnej regulacji w celu realizacji upoważnienia ustawowego. Istotne jest w tym wypadku zapewnienie bezpieczeństwa otoczeniu przed zwierzętami domowymi (np. psami) nie przez ograniczenie swobody tych zwierząt, lecz przez odpowiednie zabezpieczenie nieruchomości, na której przebywają zwierzęta, w taki sposób, aby nie mogły one samowolnie opuścić tej nieruchomości i znaleźć się poza jej granicami. Należy zatem odwrócić kierunek i przedmiot regulacji, wiążąc go z zabepieczeniem nieruchmości, a nie z ograniczeniem swobody ruchowej zwierząt. Nałożenie dodatkowego obowiązku zamieszczenia tablicy na ogrodzeniu posesji w widocznym miejscu (np. w miejscu wejścia na posesję) ze stosownym ostrzeżeniem przed obecnością na nieruchomości psa jest natomiast w pełni uzasadnione. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wydanego wyroku.