II SA/Rz 1690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [....] w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni w [...] kwoty 100 zł /słownie: złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. II SA/Rz 1690/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Spółdzielni [....] w [...] (dalej: S.) jest postanowienie Wojewody z [...] października 2021 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. P.D. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot części nieruchomości (stanowiącej własność Gminy [...]) oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] obręb [...] w [...] (odpowiadającej dawnej działce nr [...] obręb [...] [...]). Dnia [...] marca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [....] wpłynęło pismo pozostałych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. A.D., R.D. i T.D., w którym wyrazili żądanie jej zwrotu. W toku prowadzonego postępowania Starosta ustalił, że przed Sądem Rejonowym w [....] pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego na rzecz S. w [...] W związku z powyższym - w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - Starosta postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do czasu wydania rozstrzygnięcia przez SR w [...] w sprawie o stwierdzenie nabycia przez Spółdzielnię w drodze zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na postanowienie Starosty złożyli P.D., A.D., R.D. i T.D., wskazując, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) - uchylił w całości postanowienie Starosty z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do SR w [....] o informację dotyczącą postępowania w sprawie o zasiedzenie, w tym czy zostało ono już zakończone i z jakim skutkiem. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Sąd poinformował, że powyższe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z [...] maja 2021 r. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nr [...] prowadzonego przez Starostę (jednocześnie Sąd ten wskazał, że toczy się postępowanie zażaleniowe przed Sądem Okręgowym w [...]). Przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) Wojewoda wskazał, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przepis ten wymaga zależności bezpośredniej między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako tamującej jego bieg i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można zaakceptować wyprowadzonego przez Starostę poglądu, że rozstrzygnięcie wniosku o zasiedzenie należy traktować jako zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną). Stanowisko organu I instancji, że rozstrzygnięcie to będzie miało istotny wpływ na roszczenie spadkobierców byłych właścicieli i w konsekwencji na prowadzone postępowanie zwrotowe nie ma umocowania w przepisach materialnoprawnych u.g.n. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, ale przede wszystkim tym, czy w świetle posiadanego materiału dowodowego i obowiązującego prawa może rozstrzygnąć sprawę - czego w analizowanej sprawie nie uczyniono. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na opisane wyżej postanowienie Wojewody z [...] października 2021 r. S. w [....] zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sprzeczną z prawem interpretację nie uwzględniającą bezpośredniej zależności pomiędzy toczącym się postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia a postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot na jej rzecz kosztów postępowania skargowego. Powołując wyrok NSA z 19 maja 2021 r. I OSK 3188/18 wskazała, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet. W postępowaniu cywilnym zostanie de facto stwierdzone, czy Starosta od 2017 r. jest legitymowany biernie w postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i (nie odnosząc się do bezspornego braku merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości) jest to ewidentnie zależność bezpośrednia. Przepis wskazujący, że tylko Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego może być adresatem roszczenia z art. 136 u.g.n. jest właśnie przepisem prawa materialnego przesądzającym o istnieniu zależności bezpośredniej pomiędzy zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ponadto [...] września 2021 r. SO w [...] postanowieniem sygn. akt [...] uchylił postanowienie SR z [...] maja 2021 r. [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi S. w [...] jest postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2021 r., którym organ ten uchylił postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obręb [...] w [...] do czasu wydania przez SR w [...] rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nabycia przez S. przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia skutkowała uznaniem zasadności skargi. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w dziale 6 K.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach niepozwalających na dalsze jego prowadzenie, które będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód. W niniejszej sprawie podstawę prawną orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania tak przez organ I jak i II instancji (mimo kasacyjnego charakteru zaskarżonego postanowienia) stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej /tut. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości/ uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego /zasiedzenia tej nieruchomości/, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu /SR w [...]/. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Kluczowe dla przyjęcia, że sytuacja wymieniona w tym przepisie zaistniała, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Zdaniem Sądu, skoro prowadzący sprawę zwrotową w pierwszej instancji Starosta S. powziął udokumentowaną wiedzę o zainicjowaniu przez S. przed SR w [...] (wnioskiem z [...] lutego 2021 r.) postępowania o stwierdzenie zasiedzenia (z dniem [...] czerwca 2017 r.) nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego (na której funkcjonuje urządzony przez S. parking osiedlowy), prawidłowo stwierdził konieczność zawieszenia postępowania o zwrot na podstawie wskazanego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że sprawa o zasiedzenie jest sprawą prejudycjalną wobec postępowania o zwrot nieruchomości. Nie przesądzając w żaden sposób wyniku postępowania o zasiedzenie (do czego ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione), wynika to przede wszystkim ze specyfiki instytucji zasiedzenia, którego skutkiem następującym z mocy samego prawa jest nabycie przez posiadacza samoistnego z upływem ostatniego dnia określonego terminu prawa własności nieruchomości. Z tym samym dniem gaśnie prawo własności nieruchomości dotychczasowego właściciela (Kidyba Andrzej, red., Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II). Orzeczenie stwierdzające zasiedzenie ma charakter deklaratywny, gdyż nabycie własności następuje w sposób pierwotny, w wyniku spełnienia przesłanek ustawowych (tak m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2020 r. V CSK 37/19 - LEX nr 3093388). Zasadnie zatem wywiódł Starosta w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie, że okolicznością warunkującą możliwość orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela jest ustalenie przez SR, czy jej własność przysługuje Gminie [...] (w tym zakresie Starosta trafnie wskazał też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r. I OSK 3188/18 - LEX nr 3177473, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, a brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna). W świetle powyższego jako wadliwe jawi się więc odzwierciedlone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewody, który w trybie zażaleniowym (uchylając postanowienie Starosty z [...] lipca 2021 r.) uznał, że stanowisko organu I instancji nie ma umocowania w przepisach materialnoprawnych u.g.n., w związku z czym w sprawie nie zaistniało określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości w związku z toczącym się przed SR w [...] postępowaniem [...] o stwierdzenie jej zasiedzenie na rzecz S. w [...]. W ocenie Sądu, okolicznością która w mylny sposób mogła ukierunkować działanie Wojewody na uchylenie zaskarżonym postanowieniem postanowienia Starosty z [...] lipca 2021 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu była zawarta w piśmie SR w [...] z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt [...] informacja, że w sprawie z wniosku S. w [...] z udziałem Gminy [...] o zasiedzenie, postanowieniem z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Starostę [...] znak [...] /zgodnie z tym przepisem, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej/. Aczkolwiek Wojewoda w części obejmującej uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia nie powołał się na tę okoliczność, nie usprawiedliwia ona dokonanej przez niego w zaistniałym stanie faktyczno - prawnym błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującej uchyleniem postanowienia Starosty z [...] lipca 2021 r. W pełni koresponduje z tym załączone do skargi w potwierdzonym za zgodność z oryginałem odpisie postanowienie SO w [...] z [...] września 2021 r. sygn. akt [...], którym na skutek zażalenia S. uchylono wskazane wyżej postanowienie SR w [...] z [...] maja 2021 r. Powyższe zadecydowało o uwzględnieniu przez Sąd wniesionej skargi jako zasadnej i uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponieważ tytułem tego wpisu strona skarżąca sama opłaciła (bez wezwania Sądu) kwotę 200 zł, Sąd zarządził zwrot na jej rzecz nadpłaconej kwoty 100 zł stosownie do art. 225 P.p.s.a.