II SA/Rz 1696/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]15 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku drewnianego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i J. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. oddala wniosek uczestnika K. G. o zwrot kosztów podróży w kwocie 16 zł. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB " lub "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB " lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazującą J. i J. S. ( dalej: "Skarżącym") rozbiórkę budynku drewnianego na działce ewid. 2331/1. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że PINB rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę nakazał Skarżącym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229; dalej: "P.b. z 1974 r.") rozbiórkę budynku drewnianego usytuowanego na działce nr ewid. 2331/1, wskazując, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie orzekania nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podnieśli, że nie udowodniono, iż budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub innej wymaganej w czasie jego budowy dokumentacji formalno - prawnej. Stwierdzono wyłącznie jej brak, co ze względu na rozmiar, przeznaczenie, charakter budynku, fakt zmiany właścicieli i upływ czasu należy uznać za usprawiedliwione. Podkreślili, że przeprowadzona analiza usytuowania budynku i jego stanu technicznego wskazuje na to, że nie powoduje on żadnego realnego niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, dla otoczenia. Powyższych zarzutów nie podzielił WINB , który wskazaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek drewniany usytuowany na działce nr ewid. 2331/1 w , wybudowany w latach 1965-70. Właściciele przedmiotowego obiektu nie posiadają żadnego dokumentu potwierdzającego legalność jego budowy. W związku z tym na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ( Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "P.b.") zastosowanie mają przepisy ustawy P.b. z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane bez wymaganego pozwolenia podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przez obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami należy rozumieć obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, jeżeli w dacie jego budowy przepisy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązujące w dacie wybudowania obiektu Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego w § 4 ust. 1 pkt 5 przewidywało, że: budowa podrzędnych obiektów gospodarczych jak szopy, składziki, budki, komórki nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia jeżeli powierzchnia ich zabudowy nie przekracza 12 m2 a wysokość 3 m. Z uwagi na to, że powierzchnia przedmiotowego obiektu wynosiła 18,95 m2, budynek wymagał pozwolenia na budowę. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSP 2/13 organy wskazały, że dla oceny legalizacji budynku konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt od daty jego budowy do aktualnego przeznaczenia. Z uwagi na brak dokumentacji zagospodarowania przestrzennego z daty powstania budynku, przeznaczenie gruntu ustalono w oparciu o aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą [...], Dz.Urz. woj. [....] z dnia [....] września 2003 r., nr [...], poz. [...]. Zgodnie z jej zapisami teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt, znajduje się na terenie opisanym symbolem MW, który oznacza teren zabudowy mieszkaniowej z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację budynków wielorodzinnych. W granicach zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się lokalizację: obiektów usług publicznych i komercyjnych, urządzeń sportu i rekreacji, terenów zieleni publicznej. Kryteriów tych nie spełnia przedmiotowy obiekt, co uzasadniało orzeczenie o jego rozbiórce. W skardze do Sądu Skarżący wskazali, że organ nakazując rozbiórkę nie wskazał o jaki rodzaj budynku chodzi, a ponadto, że na terenie na którym znajduje się przedmiotowy budynek są również inne budynki garażowe, pomimo tego, że znajdują się na tym samym terenie - nie przeznaczonym pod ten rodzaj zabudowy, a ich właściciele nie posiadają tak, jak Skarżący dokumentacji budowlanej, gdyż nabyli budynki od syndyka masy upadłościowej po przedsiębiorstwie budowlanym [...] w [...], które nie dysponowało taką dokumentacją. Wskazują, że niemożność ustalenia stanu faktycznego z daty budowy budynku nie powinna być uwzględniana w sposób dla nich niekorzystny, ponieważ nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy dana zabudowa była wtedy dopuszczalna czy też nie, oraz czy faktycznie obiekt powstał niezgodnie z prawem, na terenie należącym ówcześnie do państwowego przedsiębiorstwa. Wskazują, że nowe prawo nie powinno działać wstecz, wymaga tego ochrona bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania podmiotów prawa do państwa, co nakazuje aby ustalone prawa i obowiązki tych podmiotów nie uległy zmianom, zwłaszcza zmianom niekorzystnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zaakceptował dokonane przez organy ustalenia jak i ich ocenę prawną z jednym wyjątkiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sprawie legalności wybudowanego w latach 1965 - 70 drewnianego budynku na działce nr ewid. 2331/1 przy ul. Z. [....] w . Państwo J. i J. S., właściciele przedmiotowego obiektu nie posiadają żadnego dokumentu potwierdzającego legalność jego budowy. Do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974r. z późn. zm.). Przepis art. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gdy właściwy organ administracji stwierdzi że obiekt budowlany lub jego część : )znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub )powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia Przez obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami należy rozumieć obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, jeżeli w dacie jego budowy przepisy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. W dacie budowy budynku drewnianego usytuowanego na działce 2331/1 w obowiązywało Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 budowa podrzędnych obiektów gospodarczych jak szopy, składziki, budki, komórki nie wymagała zgłoszenia lub pozwolenia jeżeli powierzchnia ich zabudowy nie przekraczała 12 m2 a wysokość 3m. Biorąc powyższe pod uwagę budowa przedmiotowego obiektu o wym. 2,85 x 6,65 m (18,95 m 2) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt wykonano bez wymaganego przepisami art. 28 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974r. z póź. zmianami) pozwolenia na budowę, czyli niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. Zasadą wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest legalizacja samowoli budowlanej a rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, dla których stwierdzono wystąpienie okoliczności przewidzianych w pkt. 1 i 2 ustępu 1 art. 37. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując przedmiotową sprawę zbadał okoliczności przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Według Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. Sygn. akt II OSP 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Biorąc powyższe pod uwagę należy uwzględnić przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty powstania obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 24.03.2014 r. wystąpił do Urzędu Miasta o przesłanie uwierzytelnionej kopii wypisu i wyrysu wraz z uchwałą Rady Gminy zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w latach 1965-1970, oraz odpisu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr ew. 2331/1. W odpowiedzi Burmistrz Miasta pismem z dnia 16.04.2014 r. znak: [...] przekazał uwierzytelnioną kopię obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta " Z. G. I", obejmującą teren działki 2331/1, zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miejskiej w z dnia 23.06.2003 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...].09.2003 r. nr [...], poz. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 4.05.2015 r. znak: [...] wystąpił do Urzędu Gminy w o sprawdzenie czy w zasobach archiwalnych znajdują się plany zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. z lat 1965 - 1992 r., a w przypadku ich posiadania o przekazanie ich kserokopii. W odpowiedzi pismem z dnia 30.06.2015 r. znak: [...] Wójt Gminy przekazał jedynie kopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 24.02.1981 r., który był niekompletny, nie zawierał części opisowej dotyczącej ustaleń ogólnych i szczegółowych. Wójt Gminy wezwany ponownie przez organ I instancji poinformował, że nie odnalazł w dokumentacji archiwalnej części opisowej dotyczącej tego planu. W związku z powyższym organy przyjęły brak było możliwości oceny przeznaczenia terenu od daty budowy przedmiotowego obiektu, a do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przyjęły ustalenia obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta , obejmującą teren działki [...], zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miejskiej w z dnia [...].06.2003 r. Według obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka 2331/1 w opisana symbolem MW, oznacza teren zabudowy mieszkaniowej z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację budynków wielorodzinnych. W granicach zabudowy mieszkaniowej MW jako przeznaczenie terenu dopuszcza się lokalizację: 1. obiektów usług publicznych i komercyjnych, 2. urządzeń sportu i rekreacji, 3. terenów zieleni publicznej. Z powyższego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest obecnie obowiązującym na terenie oznaczonym symbolem MW nie dopuszcza tego rodzaju zabudowy jakim jest budynek drewniany będący przedmiotem postępowania. W efekcie organy stwierdziły, że brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku i wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974r. z późn. zmianami) uzasadniająca nakazanie rozbiórki. Wątpliwości Sądu budzi oparcie się przez organy na aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, wykluczającym legalizację stwierdzonej samowoli. Organy przyjęły, że wcześniejsze plany, jeśli istniały są nie do odnalezienia, zaś plan zatwierdzony uchwałą z dnia 24 lutego 1981 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy jest niekompletny. Zdaniem Sądu ustalenia te są niewyczerpujące, a wnioski o braku możliwości odnalezienia planów zagospodarowania przestrzennego przedwczesne. Przede wszystkim z treści uchwały Nr [...] z dnia 24 lutego 1981 r. wynika, że uchyla ona ustalenia uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego dnia 20 grudnia 1974 r. zarządzeniem Naczelnika Powiatu (§ 4 uchwały – karta 69 akt I instancji). Organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym przedmiocie i nie podjęły prób odnalezienia tegoż planu uproszczonego w organach administracji . Tamże należałoby także uzyskać informacje czy nie są one w posiadaniu pełnej wersji planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 lutego 1981 r. Gminy , a to w związku z treścią § 3 tejże uchwały. Zgodnie z treścią przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OPS 2/13 należy uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. Oznacza to, że należałoby także zbadać dokumenty, na podstawie których wzniesiono blok mieszkalny, obok którego samowolnie postawiono drewniany budynek będący przedmiotem postępowania. Być może w dokumentach dotyczących jego budowy będą znajdować się dokumenty obrazujące przeznaczenie przedmiotowego terenu. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie oraz - co akcentuje skarga - wyraźnego określenia przeznaczenia przedmiotowego budynku – może to być konieczne dla zbadania jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego – przesądza o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W pkt III wyroku Sąd oddalił wniosek uczestnika K. G. o zwrot kosztów podróży w kwocie 16 zł. Żaden przepis prawa nie pozwala na zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego bez względu na jego wynik (a contrario wynika to w realiach niniejszej sprawy z art. 200 P.p.s.a.). Uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania. Pozostaje aktualny pogląd, zgodnie z którym osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony - aktualnie art. 33 P.p.s.a. - nie przysługuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego bez względu na wynik postępowania sądowego (wyr. NSA z 8 kwietnia 1998 r., V SA 1306/97, Lex Polonica nr 333595, ONSA 1999, nr 1, poz. 28).