II SA/Rz 1696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1696/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania D. G. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla małoletniej osoby uprawnionej F. R., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. G. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2020r. do 30 września 2021r. Następnie, w wyniku wniosku D. G., decyzją z dnia [...] marca 2021 roku Prezydent Miasta [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2020 roku o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 kwietnia 2021 roku. W konsekwencji D. G. jako przedstawiciel ustawowy syna F. R. pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2020r. do 31 marca 2021r. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania osoby uprawnionej całość dokumentacji ww. świadczenia została przekazana do MGOPS w [...]. Kolejno, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku i odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2020r. do 30 września 2021r. Następnie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2020r. do 31 marca 2021r. w wysokości 3.000 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązał D. G. do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi na konto MGOPS w [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawa wskazał, że z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego w dniu [...] lipca 2020 roku, przyznane stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku jest nienależnie pobrane. Jednocześnie organ wskazał, że D. G. pomimo pouczenia w wydanych uprzednio decyzjach administracyjnych, nie poinformowała organów o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. G. kwestionując poprawność wydanego przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia. W treści odwołania wskazała, że od momentu zasądzenia alimentów nie miała w ogóle kontaktu z W. R. ani jego rodziną. O śmierci dłużnika dowiedziała się od komornika prowadzącego egzekucję dopiero w kwietniu 2021 roku, kiedy udała się po zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, które chciała załączyć do wniosku o fundusz alimentacyjny w MGOPS w [...]. D. G. oświadczyła, że wcześniej nikt jej nie poinformował o zaistniałej sytuacji, natomiast od momentu, gdy dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego nie pobierała już alimentów na syna F. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2021r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji budzi uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej podstawy prawnej, jak również zasadności naliczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie pobranego świadczenia. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał między innymi przepisy art. 2 pkt 7, art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 877 z późn. zm., dalej: ustawa o pomocy), bez wskazania konkretnych jednostek systematyzacyjnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ przytoczył całą treść art. 2 pkt 7 lit. a – g ww. ustawy nie wskazując wprost zastosowanej w sprawie normy prawnej. Należało więc ustalić, która z przesłanek określonych w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy została spełniona, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle wykładni przepisu art. 2 pkt 7 ww. ustawy podkreśla się, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Odnosząc się do przypadku określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie odmówiono prawa do świadczenia. W niniejszej sprawie istotnym jest, że w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Okolicznością, na której organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu administracyjnym była śmierć dłużnika alimentacyjnego w dniu [...] lipca 2020 roku. Uprawnia to zatem do stwierdzenia, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności. Okoliczność ta zaistniała przed wydaniem decyzji w sprawie przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jednakże organ nie miał o tej okoliczności wiedzy. Z uwagi na powyższe należało rozważyć czy w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy, a w dalszej kolejności zobowiązać osobę pobierającej to świadczenie do jego zwrotu. Kolegium stwierdziło, że w tym konkretnym przypadku (art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy) nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie, które od początku było nienależne. O prawidłowości tej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy świadczy zdaniem Kolegium to, że od kwot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w rozumieniu tego przepisu - nie nalicza się odsetek ustawowych za opóźnienie (art. 23 ust. 1a ustawy.). Kolegium stwierdziło, że całokształt powołanych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji zastosować się do przedstawionej powyżej oceny prawnej oraz przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w szczególności zweryfikować w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące uznanie, że pobrane przez odwołującą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, a następie w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. D. G. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z [...] października 2021r., wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona podniosła, że decyzja kasatoryjna nie rozwiązuje jej sprawy a zebrany materiał był wystarczający do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania, składając ponowny wniosek i kompletując dokumenty Strona dowiedziała się o śmierci W. R. od komornika prowadzącego postępowania. Wcześniej Strona nie posiadała informacji na temat ojca jej dziecka. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Rozpoznając sprzeciw w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że jest on uzasadniony, gdyż treść uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. a sprawa może podlegać rozpoznaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2021 r., II SA/Po 642/21, LEX nr 3221172). Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem organ odwoławczy do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia tych czynności organowi, który wydał decyzję. Dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma niebudząca wątpliwości okoliczność, że dnia [...] lipca 2020r. zmarł W. R. - ojciec dziecka – F. R. – uprawnionego do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja o przyznaniu ww. dziecku świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2020r. do 30 września 2021r. została wydana dnia [...] października 2020r. – a zatem już po śmierci osoby zobowiązanej do uiszczania świadczeń alimentacyjnych wobec małoletniego. Niemniej, jak wynika z akt sprawy – organ w dniu wydania ww. decyzji o tym fakcie nie miał wiedzy. W dniu [...] czerwca 2021r. organ I instancji w trybie wznowienia postępowania uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2020r. o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i odmówił przyznania ww. świadczeń na okres od 1 października 2020r. do 30 września 2021r. Następnie, po wszczęciu postępowania, decyzją z [...] sierpnia 2021r. organ I instancji ustalił nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone za okres od 1 października 2020r. do 31 marca 2021r. Organ I instancji jako podstawę do wydania tej decyzji wskazał fakt, że ojciec małoletniego uprawnionego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zmarł, w wyniku czego doszło do wznowienia postępowania i odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za wspomniany okres. Kolegium uzasadniając kasatoryjne rozstrzygnięcie wskazało, że organ I instancji nie przedstawił w decyzji konkretnych jednostek systematyzacyjnych w ramach art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium należało ustalić, która z przesłanek art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy została spełniona, w szczególności, czy w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy. Wątpliwości Kolegium wzbudziło naliczenie odsetek ustawowych za opóźnienie. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien zweryfikować, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące uznanie, że pobrane przez Odwołującą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, a następnie w zależności od ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przedstawione przez Kolegium uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji nie mogły stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, lecz powinny doprowadzić do wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym. Istotnie organ I instancji nie przytoczył w swej decyzji konkretnej jednostki redakcyjnej w ramach art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, z którego konkretnie przepisu, wymienionego w art. 2 pkt 7 lit. a-g ustawy o pomocy kwalifikuje w niniejszej sprawie świadczenie nienależnie pobrane. Niemniej jednak odpowiedzi w tym zakresie powinno było udzielić samo Kolegium w zaskarżonej decyzji zwłaszcza, że przeprowadziło rozważania, dotyczące możliwości zastosowania art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy. Kolegium wskazało w pierwszej kolejności na fakt wznowienia postępowania a następnie na wydanie w tym trybie nadzwyczajnym decyzji uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Następnie Kolegium analizując kolejność zdarzeń w niniejszej sprawie, dotyczących śmierci ojca małoletniego oraz wydania pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego - doszło do przekonania, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2021r. W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło prawidłowy jego zdaniem sposób wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy uznając, że w przypadku świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w tym przepisie, nieistotny jest czynnik subiektywny, tj. czy strona była świadoma tego, że pobierane przez nią świadczenie jej nie przysługuje. Jak już powyżej wskazano, wątpliwości organu odwoławczego nie budziła okoliczność śmierci ojca małoletniego, która spowodowała konieczność rozstrzygnięcia co do świadczeń nienależnie pobranych po tym zdarzeniu. Niesporny był również fakt uchylenia pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie wznowienia postępowania. Kolegium dokonało w tym zakresie analizy co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dochodząc do konkluzji, że została ona spełniona. Jednocześnie Kolegium wykluczyło, by zachodziła konieczność badania stanu świadomości strony co do przysługiwania jej świadczeń z uwagi na charakter przepisu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy powinien był dokonać subsumpcji ustalonych okoliczność faktycznych do normy prawnej, która w jego ocenie powinna znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Kolegium w istocie nie wskazało, jakich konkretnie ustaleń powinien dokonać organ I instancji. W konkluzji sformułowało jedynie ogólnikowe zalecenie co do ustalenia, czy pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym bez wskazania w istocie, jakimi brakami jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne jest obarczone postępowanie przed organem I instancji. Nie można również pominąć, że w istocie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło ustalenia faktyczne i ocenę prawną, która stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji co do meritum w niniejszej sprawie. Również dostrzeżone przez Kolegium uchybienie w zakresie naliczenia odsetek ustawowych za opóźnienie może zostać wyeliminowane bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowe zastosowanie art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy dotyczy wykładni prawa materialnego a zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.