II SA/Rz 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z opieki społecznej i odstąpienia od żądania zwrotu części nienależnego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 17/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2008 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej; Kolegium/, po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] ustalającej, że A. D. pobrała nienależnie świadczenia z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji, organ odwoławczy powołał się na art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728/. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że A. D. w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. pobrała z pomocy społecznej następujące świadczenia: - zasiłek celowy na dofinansowanie leczenia i zakupu leków, dokonanie drobnych remontów, zakup odzieży w kwocie 510,- zł, - zasiłek okresowy w kwocie 969,87 zł, - zasiłek celowy na zakup żywności 880,- zł. W sumie pobrała kwotę 2359,87 zł. Podczas przeprowadzonych w podanym okresie wywiadów środowiskowych nie poinformowała pracownika socjalnego o uzyskaniu w maju 2007 r. dochodu ze sprzedaży nieruchomości zabudowanej, położonej w P. o pow. 1200 m2 za cenę 48000 zł, z czego w maju 2007 r. otrzymała kwotę 1000 zł, zaś w lipcu kwotę 47000 zł. W związku z tym dochody w jej rodzinie w lipcu 2007 r. wynosiły: - zasiłek rodzinny 64 zł, - dochód z pracy zarobkowej 553,33 zł, - dochód z nieruchomości rolnej o pow. 0,88 ha przeliczeniowych x 207 = 182,67 zł, - dochód ze sprzedaży nieruchomości 47000 : 12 = 3916,67 zł, - minus opłata składki KRUS. Łączny dochód wyniósł kwotę 4632,49 zł miesięcznie, podczas gdy w tym czasie kryterium dochodowe dla tej rodziny zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej dla tej rodziny wynosiło 1053 zł /3 x 351 zł/. W takiej sytuacji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] ustalił, iż A. D. w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. pobrała nienależnie świadczenia z pomocy społecznej w łącznej kwocie 2359,87 zł. Odstąpił od żądania zwrotu części nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 500 zł i wobec tego zobowiązał A. D. do zwrotu kwoty 1859,87 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu A. D. zwróciła się do Kolegium z prośbą o umorzenie całej kwoty, gdyż w dalszym ciągu jest zatrudniona na pół etatu i otrzymuje tylko 350 zł wynagrodzenia, mąż jest bezrobotny, każde z małżonków, a także córka, która uczęszcza do gimnazjum jest ciągle na lekach, nadal korzystają z opieki i nie ma z czego zapłacić. Pieniądze za sprzedaną nieruchomość zostały przeznaczone na oddanie długów zaciągniętych przez matkę, a za resztę zrobiła nagrobek, a w dodatku zepsuło się centralne, które trzeba było naprawić, na co wzięła pożyczkę z Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej. Kolegium, rozpatrując sprawę ponownie, ustaliło taki sam stan faktyczny, jak organ I instancji. Dokonując subsumcji tego stanu z przepisami ustawy o pomocy społecznej podkreśliło, że zmiana sytuacji dochodowej odwołującej się w rozumieniu art. 109 powołanej ustawy nie budzi wątpliwości i chodzi tu o uzyskanie przez A. D. dochodu ze sprzedaży nieruchomości położonej w P., zabudowanej budynkiem mieszkalnym w kwocie 48000 złotych. Stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej dochód ten podlega rozliczeniu w okresie 12 kolejnych miesięcy od miesiąca lipca 2007 r., w którym kwota 47000 zł została przelana na jej rachunek bankowy, co potwierdza zaświadczenie Banku Spółdzielczego w B. z dnia 28.07.2008 r. Niesporna jest też kwestia, że A. D. o sprzedaży nieruchomości nie poinformowała Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. O takim obowiązku wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej została pouczona. Pouczenia były zamieszczane w decyzjach przyznających świadczenia z pomocy społecznej. Wiedziała także, że świadczenia były jej przyznawane na podstawie dochodów rodziny w wysokości znacznie niższej od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, bowiem zataiła dochód ze sprzedaży nieruchomości. W takiej sytuacji uzyskane przez A. D. w okresie od 1.07.2007 r. do maja 2008 r. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w łącznej kwocie 2359,87 zł są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej i ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /art. 104 ust. 1 w/w ustawy/. Art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej określa pojęcie świadczenia nienależnego przez które należy rozumieć świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niedoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W toku postępowania administracyjnego A. D. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o umorzenie w całości kwoty 2359,87 zł. Taki wniosek zamieściła także w odwołaniu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji trafnie przyjął, iż jest to wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia pieniężne /art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej/. Przepis ten stanowi, że "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu". Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest dopuszczalne w sytuacji ustalenia w prowadzonym postępowaniu, iż sytuacja rodziny jest szczególnym przypadkiem, a żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, przy czym organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń może, ale nie musi uwzględnić zgłoszonego w takim przedmiocie wniosku. Z zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, a także z treści odwołania nie wynika jednak, aby sytuacja rodziny odwołującej się była szczególnym przypadkiem w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a jedynie wynika, że sytuacja zdrowotna i finansowa rodziny jest trudna i z tego względu, na wniosek A. D. organ postanowił odstąpić od żądania zwrotu części nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 500 zł. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja zdrowotna, a nawet finansowa rodziny A. D. nie stanowi podstawy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż warunkiem takiego umorzenia jest wyłącznie stwierdzenie istnienia podstaw do uznania sytuacji rodziny za szczególny przypadek, co jednak nie ma miejsca w sytuacji rodziny w/w. A. D. w oświadczeniu z dnia 19.05.2008 r. podała, że z kwoty 48000 zł uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości, kwotę 43000 zł przeznaczyła na spłatę zaciągniętych w okresie wcześniejszym przez zmarłą dnia 30.03.2007 r. jej matkę długów, zaś kwotę 5000 zł przeznaczyła na nagrobek dla zmarłej matki. W odwołaniu podniosła, że z kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości, dla jej rodziny nic nie pozostało, ale na wskazane okoliczności nie przedstawiła żadnego dowodu. Nie przedstawiła też dowodów, iż na leczenie i leki wydatkowała znaczne kwoty. Ostatnia faktura za leki z dnia 3.04.2007 r., jaką przedłożyła w GOPS opiewa na kwotę 14,39 zł. Poza tym A. D. jest właścicielem pojazdu marki Daewoo Matiz nr rej. [...] oraz Fiat Cinquecento o nr. rej. [...] /zaświadczenie z dnia 21.05.2008 r., znak: [...]/, a do dnia 26.04.2008 r. tj. do dnia zawarcia umowy kupna-sprzedaży była również właścicielem samochodu marki Fiat nr Rej. [...]. Małżonkowie D. posiadają także ciągnik rolniczy z podstawowym sprzętem, którym mąż obrabia gospodarstwo teściowej oraz kilka innych gospodarstw w sąsiednich wsiach, co zanotował pracownik socjalny w części III kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z A. D. w dniu 7.05.2008 r. W rekapitulacji organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionych okoliczności wynika, że sytuacja rodziny A. D. nie jest taka trudna, jak to zostało przedstawione w odwołaniu, nie jest zatem szczególnym przypadkiem w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i dodał, że na tle sytuacji innych rodzin, które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb i z tego względu wymagają pomocy jest znacznie korzystniejsza, z uwagi zwłaszcza na posiadany majątek, jak również możliwość uzyskania dochodu za świadczone przy wykorzystaniu w/w ciągnika usługi. W takiej sytuacji zobowiązanie A. D. do zwrotu kwoty 1859,87 zł jest zasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżąca A. D., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji wniosła o umorzenie całej kwoty, którą ma zwrócić. Podała, że jej rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Rodzina składa się z 3 osób. Dochód rodziny pochodzi jedynie z jej wynagrodzenia za pracę /1/2 etatu/ w kwocie 340 złotych miesięcznie, co nie wystarcza na wyżywienie, ubrania, opłaty, leki. Mąż nie pracuje. Jest po wypadku. Miał "strzaskaną" głowę i uraz pozostał, stan jego zdrowia jest coraz gorszy, codziennie bierze leki. Zaprzeczyła, aby jej mąż zarabiał. Pani z opieki, która prowadzi ich rejon napisała, że mąż zarabia, za co mąż podaje ją do Sądu. Skarżąca też "jest na lekach", ma skierowanie na zabieg. Córka jest alergikiem. Co się tyczy sprzedaży domu, który nabyła w spadku po matce wyjaśniła, że jej matka zapożyczyła się w celu pokrycia wydatków związanych z leczeniem i zakupem leków. Po jej śmierci skarżąca musiała spłacić długi matki z pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości spadkowej. Za resztę zrobiła nagrobek dla matki. Jej nic nie pozostało. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z pierwszego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zaś znaczy, że z urzędu uwzględnia naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi przepis pozwala Sądowi kontrolować inne akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i stosować wobec tych aktów środki przewidziane w p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej i sądowej. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: W okresie 1.07.2007 r. – 30.04.2008 r., skarżąca A. D. na podstawie stosownych decyzji Wójta Gminy [...] pobrała świadczenia pieniężne z pomocy społecznej /zasiłki celowe i okresowe/ w łącznej kwocie 2359,87 zł. /k. 4, 5, 6, 8, 12, 14, 16,20, 21, 22, 24, 26, 27, 30 – akt adm. organu I instancji/. W dniu 30.03.2007 r. zmarła matka skarżącej J. M. Postanowieniem z dnia 25.04.2007 r., sygn. akt [...] – Sąd Rejonowy w J. stwierdził, że spadek po w/w spadkodawczyni nabyła córka A. D. w całości. Spadek obejmował prawo własności działki nr 122, o pow. 1200 m2, położonej w P., gmina [...]. Na podstawie warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 21.05.2007 r. przez notariusza A. U., Rep. A numer [...], skarżąca pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych działająca na rzecz Skarbu Państwa w terminie 1 miesiąca od otrzymania zawiadomienia o umowie nie skorzysta z prawa pierwokupu, zobowiązała się przenieść prawo własności działki nr 122 z częściami składowymi /budynek mieszkalny drewniany/ na rzecz M. i C. M. za cenę 48000 zł. Na poczet tej kwoty nabywcy przed zawarciem tej umowy zapłacili skarżącej 1000 zł /k. 39 akt adm. I instancji/. Pozostała kwota 47000 zł wpłynęła na rachunek skarżącej w dniu 6.07.2007 r. zaświadczenie Banku Spółdzielczego w B. z dnia 28.07.2008 r., znak: [...] k. 44 akt adm. I instancji/. W decyzjach przyznających świadczenia pieniężne z pomocy społecznej jest zamieszczone pouczenie o obowiązku informowania ośrodka Pomocy Społecznej o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczenia. Skarżąca nie poinformowała Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o sprzedaży nieruchomości. Fakt ten został ujawniony dopiero w maju 2008 r. /aktualizacja wywiadu środowiskowego k. 31 akt adm. I instancji/. Rodzina skarżącej jest trzyosobowa. Decyzją z dnia [...].06.2008 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił, że A. D. w okresie od maja 2007 r. do kwietnia 2008 r. pobrała nienależne świadczenia z pomocy społecznej /zasiłki celowe, zasiłki okresowe, pomoc rzeczowa/ w łącznej kwocie 3350 zł /k. 43 akt adm. I instancji/. Na skutek odwołania A. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej SKO/ decyzją z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji z dnia [...].06.2008 r. jest wadliwa, gdyż świadczenie nienależne odnosi się wyłącznie do świadczeń pieniężnych, nie obejmuje wartości przyznanej pomocy rzeczowej /art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej/. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie określa terminu zwrotu nienależnego świadczenia, zaś jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. /k. 6 akt adm. II instancji/. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia [...].08.2008 r. Nr [...] ustalił, iż A. D. w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. pobrała nienależnie świadczenia pieniężne z pomocy społecznej /zasiłki celowe i okresowe/ w łącznej kwocie 2530,66 zł i zobowiązał wymienioną do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. /k. 45 akt adm. I instancji/. SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. D. – decyzją z dnia [...].09.2008 r., Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2008 r. i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym razem organ odwoławczy m. innymi stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., skutkiem czego uniemożliwia odwołującej się zgłoszenie wniosku w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przed wydaniem decyzji /art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej/. Kolejną decyzją Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...].10.2008 r. Nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...].11.2008 r., Nr [...], która jest przedmiotem skargi i została przedstawiona w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Oceniając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2008 r. Sąd wychodząc poza granice skargi /art. 134 § 1 p.p.s.a./ stwierdza, że wydane decyzje są przedwczesne, bowiem w obrocie prawnym nadal pozostają decyzje Wójta Gminy [...] z okresu 1.07.2007 r. – 30.04.2008 r. przyznające skarżącej świadczenia pieniężne w postaci zasiłków celowych i okresowych. Skoro podstawa świadczenia nie odpadła, zatem w ogóle nie można rozpatrywać sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Wynika to wyraźnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728/. Przywołany przepis stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m. innymi pobrania nienależnego świadczenia. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których podkreśla się, że uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzi bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu /dla przykładu por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 19.09.2008 r., II SA/Lu 351/2008 – Lex Polonica nr 1983241, WSA w Poznaniu z dnia 11.09.2008 r., IV SA/Po 806/2007, Lex Polonica nr 1983227 i WSA w Łodzi z dnia 13.11.2008 r., II SA/Łd 614/2008, Lex Polonica nr 1987255 oraz WSA w Warszawie z dnia 18.01.2007 r., I SA/Wa 1815/06 – LEX nr 319899/. Orzekające organy przeoczyły poruszoną kwestię i tym samym naruszyły art. 98 w zw. z art. 106 ust. 5 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Jest to istotne naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dopóki decyzje przyznające świadczenia z pomocy społecznej nie zostaną uchylone, dopóty świadczenia takie nie podlegają zwrotowi i na tym właśnie polega naruszenie art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje wydane w obu instancjach. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., w dalszym postępowaniu należy uwzględnić ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.