II SA/Rz 170/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2011r., nr [...] orzekającą o przyznaniu A. W. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 56 279,00 zł na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w Z., który uległ zniszczeniu na skutek powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm./ - zwana dalej ups. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że A. W., jako najemca budynku mieszkalnego położonego w Z., zamieszkiwał i prowadził w nim gospodarstwo domowe, za zgodą właściciela tj. córki D. S. Na skutek powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010 r. budynek ten uległ uszkodzeniu. W dniu 31 maja 2010 r. A. W. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej do 100 tys. złotych. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] wyżej wymienionemu przyznano pomoc na remont budynku w wysokości 43 721,00 złotych. Pomoc ta została wypłacona i rozliczona na podstawie faktur i rachunków. Następnie wnioskiem z dnia 19 lipca 2011 r. A. W. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o umożliwienie wykorzystania środków przeznaczonych na rozbiórkę domu uszkodzonego w wyniku powodzi na wykończenie budynku mieszkalnego, którego budowę rozpoczął w 1998r., a który to budynek znajduje się na tej samej posesji co budynek przeznaczony do rozbiórki. Wskazał, że właścicielem całej posesji oraz znajdujących się na niej budynków jest D. S. Po uzyskaniu opinii określającej wartość uszkodzeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zniszczonego w wyniku powodzi maj/czerwiec 2010r. położonego w miejscowości Z., na kwotę 183 559,00 zł, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] października 2011r., nr [...] orzekł o przyznaniu A. W. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 56 279,00 zł na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w Z., który uległ zniszczeniu na skutek powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010r., wskazując, że kwota ta zostanie wykorzystana na wykończenie nowo wybudowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej posesji, a stanowiącego własność córki D. S. Dodatkowo wskazano, że kwota zasiłku zostanie wypłacona w dwóch ratach, a środki te należy rozliczyć fakturami/rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki związane z wykończeniem domu, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku celowego w kwocie do 20 tys. lub od 20 tys. do 100 tys. złotych jest właściciel budynku lub lokalu mieszkalnego, osoba której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, najemca lokalu/budynku mieszkalnego. Natomiast z wnioskiem o udzielenie pomocy do 300 tys. może wystąpić właściciel budynku mieszkalnego/lokalu mieszkalnego, osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, osoba której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Podniesiono, że wnioskodawca A. W. jako najemca budynku mieszkalnego jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na remont/odbudowę budynku mieszkalnego w maksymalnej wysokości 100 tys. złotych. W związku z uzyskaniem przez niego pomocy finansowej w wysokości 43 721,00 zł (decyzja z dnia [...] września 2010r.), przysługująca kwota pomocy została o tą kwotę pomniejszona i wynosi 56 279,00 zł. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższą decyzję złożył A. W. i wniósł o jej zmianę poprzez zwiększenie wysokości zasiłku celowego o kwotę 83 559,00 zł (ponad kwotę 56 279,00 zł i ponad kwotę 43 721 zł) oraz zmianę terminu i wysokości rat wypłacanego zasiłki i terminu ich rozliczenia. Zarzucił naruszenia art. 39 art. 1 i art. 40 ust. 2 ups oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odwołujący wskazał, że organ błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Podkreślił, że składał wniosek o udzielenie pomocy do 300 tys. złotych. Organ wniosek ten uwzględnił częściowo, zatem w sentencji decyzji i uzasadnieniu winno zostać zawarte rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania zasiłku w pozostałej części. Podkreślił, że w czasie powodzi w ¼ części był właścicielem budynku, w pozostałej zaś części współwłaścicielem była jego córka D. S. Dopiero w dniu 29 czerwca 2010 r. przekazał notarialnie córce swój udział w budynku. Wraz z utratą własności nie utracił posiadania budynku, w którym zamieszkuje do dziś (z uwagi na brak zastępczego mieszkania). Zarzucił, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie uzależnia przyznania pomocy od tego że wnioskujący o nią musi byś w 100% właścicielem budynku, jak również nie uzależnia wysokości przyznanego zasiłku od tytułu prawnego do budynku. Zarzucił błędne powołanie przez organ jako podstawy prawnej decyzji art. 39 ust. 1 ups, podczas gdy prawidłową podstawą jest wyłącznie art. 40 ust. 2 ups. A. W. wskazał, że wytyczne Wojewody nie mogą stanowić postawy rozstrzygnięcia. Organ winien także rozważyć możliwość rozszerzenia kręgu osób uprawnionych o drugiego właściciela tj. córkę D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej i zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wskazano, że zasiłek celowy jest przyznawany osobom, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej. Najistotniejszym jest ustalenie czy osoba starająca się poniosła stratę, której przyczyną była klęska żywiołowa. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jednakże nie nakazuje też spełnienia każdego żądania obywatela. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. W okolicznościach sprawy A. W. jest najemcą, a nie właścicielem domu, który uległ zniszczeniu w trakcie powodzi. Organ I instancji przyznał zasiłek w wysokości 56 279,00 zł (która łącznie z przyznanym wcześniej zasiłkiem daje kwotę 100 tys. złotych) i uznał, że udzielona pomoc nie może przekroczyć tej kwoty. SKO powołując się na zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 ups wskazało, że postawą prawą decyzji jest art. 40 ups, a nie wytyczne MSWiA. Kolegium uznało jednakże, że skoro organ I instancji otrzymał środki na cel pomocy ofiarom powodzi ze wskazaniem konkretnych kwot zasiłków i ich przeznaczeniem, to winien kierować się tymi wytycznymi. Zdaniem organu zezwalając na lokowanie środków w nowy dom, stanowiący własność córki organ "wyszedł naprzeciw" potrzebom strony i kierował się celem pomocy tj. zapewnieniem "dachu nad głową" poszkodowanemu. Decyzja organu I instancji nie narusza zatem przepisów prawa. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. W. – zastępowany przez rad. pr. B. B. i wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego i zmianę decyzji z dnia [...] października 2011r. w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ups przy spełnieniu przez niego wszystkich przesłanek prawnych wynikających z tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 w zw. z art., 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że był najemcą budynku, za zgodą córki D. S., a nie jego współwłaścicielem w ¼ części, co uprawniałoby go do otrzymania pomocy do 300 tys. złotych. Zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie ustaleń co do tytułu prawnego skarżącego do zniszczonego w powodzi budynku, naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez częściowe rozstrzygnięcie sprawy co do wysokości zasiłku, niezgodnie z wnioskiem skarżącego i opinią rzeczoznawcy z dnia 13 września 2011 r. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zastosowanie dwóch różnych podstaw prawnych (art. 39 i art. 40 ups), niewyjaśnienie w uzasadnieniu kryteriów i motywów jakimi kierował się organ, przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie słusznego interesu skarżącego i zasady równego traktowania obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że w okresie powodzi A. W. był w ¼ części współwłaścicielem nieruchomości na której znajdował się zniszczony budynek. Udział ten przekazał 26 czerwca 2010 r. na rzecz córki D. S. Następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wójt Gminy [...] przyznał zasiłek na remont tego budynku w kwocie 43 721 złotych. Występując z ponownym wnioskiem o przyznanie zasiłku w kwocie 183.559 zł skarżący nie był już właścicielem tego budynku, ani też budynku nowobudowanego, na wykończenie którego miał być przeznaczony zasiłek, a w którym za zgodą córki miał zamieszkać. Fakt, że skarżący w czasie powodzi był współwłaścicielem budynku pozostaje bez znaczenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny i przyznał zasiłek w wysokości do 100 tys. złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie j est zasadna. Podstawa materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm./. Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego /ust. 1/, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że ma on charakter uznaniowy, a więc kontroli Sądu podlega kompletność prawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie zaś wyprowadzone przez organ z tych ustaleń wnioski, jeżeli są logiczne i spójne pozostają poza kognicją Sądu. Mając na uwadze powyższe, przywołać należy treść art 2 ust. 1 w/w ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że kolejne przepisy ustawy o pomocy społecznej odkodowywać należy w oparciu o tę zasadę wyrażoną powołanym wyżej przepisem. Skarżący, w rozpoznawanej sprawie, zainicjował postępowanie składając pismem z dnia 27 lipca 2011 r. wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 300 000 zł na budowę budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 11 października 2011 r. skarżący zmodyfikował żądanie, wnosząc o umożliwienie mu przeznaczenia otrzymanych środków finansowych na wykończenie budynku mieszkalnego córki, która w zamian gwarantuje mu dożywotnie zamieszkanie. W toku przeprowadzonego postępowania, orzekający w sprawie organ ustalił sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, a także to, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 43 721 zł na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego. Decyzja ta została zmieniona w zakresie przedłużenia terminu do rozliczenia otrzymanego zasiłku. Zaskarżoną decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. Wójt Gminy [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 56 279 zł na wykończenie budynku mieszkalnego stanowiącego własność jego córki D. S. Uzasadniając swoje stanowisko zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że taka kwota przyznanego zasiłku celowego, dająca łącznie kwotę 100 000 zł wynika z wytycznych MSWiA, choć podstawą materiałnoprawną decyzji jest przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Takiemu stanowisku orzekających w sprawie organów, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Należy bowiem mieć na uwadze, że określone środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią powinny być rozdysponowane w oparciu o przepis art. 40 ustawy w taki sposób aby trafiały przede wszystkim do osób, które na skutek powodzi nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Niewątpliwe poniesienie przez skarżącego strat w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy, gdyż adresatem normy określonej art. 40 ustawy o pomocy społecznej są przede wszystkim osoby poszkodowane, które nie są zdolne samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych. Ma rację orzekający w sprawie organ naprowadzając, że celem wsparcia, wynikającym z wyżej przywołanego przepisu nie jest pełna rekompensata z tytułu poniesionych strat lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Udzielenie w ramach pomocy społecznej wsparcia ma charakter pomocniczy, co oznacza, że tylko uzupełnia środki, które poszkodowany musi ponieść własnym staraniem. Wbrew zarzutom skargi, organ prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zgromadził w sprawie niezbędny materiał dowody, a następnie rozpoznał indywidualną sytuację skarżącego, uwzględniając jego wniosek, czego dostatecznym dowodem jest przyznanie zaskarżoną decyzją środków finansowych na wykończenie domu, którego właścicielem jest jego córka, a która jedynie oświadczeniem zobowiązała się do umożliwienia skarżącemu dożywotniego zamieszkiwania w jej budynku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego polegający na tym, że w czasie powodzi był on właścicielem nieruchomości i z tego tytułu wywodzi roszczenie o wypłacenie środków pomocowych w kwocie 300 000 zł. Pomijając nawet wyżej naprowadzone uwagi, że środki wypłacane w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie stanowią rekompensaty za utracone mienie wskazać należy, że w czasie powodzi, skarżący był właścicielem 1/4 części gospodarstwa rolnego, a który to udział darował aktem notarialnym w dniu 29 czerwca 2010 r. swojej córce D. S. Nie bez znaczenia na ocenę stanu faktycznego sprawy w świetle zebranych materiałów dowodowych jest również to, że wartość tej darowizny w tym akcie notarialnym /§ 4/ określona została na kwotę 30 000 zł. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu nie można zarzucić orzekającym organom niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także nierozpoznania jej pod kątem indywidualnych potrzeb skarżącego. Nie można także orzekającym organom zarzucić wyprowadzenia z ustaleń dokonanych w sprawie mylnych wniosków, czy też sprzecznych z tymi ustaleniami. Podnoszone bowiem zarzuty naruszenia w tym postępowaniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie wskazują w istocie na czym naruszenie to polega lecz są polemiką z oceną stanu faktycznego przez organ, wyrażoną decyzją przyznającą środki pomocowe w wysokości łącznej 100 000 zł, a więc w kwocie zbyt niskiej w ocenie skarżącego. Marginesowo zauważyć należy, że zarzuty skarżącego w zakresie stosowanych przepisów prawa pozostają w sprzeczności, gdyż z jednej strony kwestionuje on zasadność powoływania się przez orzekające organy na wytyczne MSWiA, zaś z drugiej strony zarzuca tym organom nierespektowanie tych wytycznych skutkujące, w jego ocenie, naruszeniem zasady równego traktowania obywateli. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja wydana została w granicach prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji.