II SA/Rz 170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia numeru księgi wieczystej - postanawia – odrzucić skargę. T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "akt/czynność" Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie udostępnienia numeru księgi wieczystej. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że T. M. wystąpił w dniu 15 grudnia 2021 r. do Starosty [...] z wnioskiem o wskazanie numeru księgi wieczystej dla działki nr [...] obr. [....]. W odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2021 r. Starosta [...] wskazał, że celem uzyskania wnioskowanej informacji należy wykazać interes prawny lub też przedłożyć stosowne pełnomocnictwo. W związku z powyższym, w piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r., T. M. wezwał Starostę [...] do zaprzestania naruszania prawa, dołączając kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach. W skierowanym do wnioskodawcy piśmie - datowanym na 11 stycznia 2022 r. – Starosta [....] podniósł, że wprawdzie przedłożone postanowienie sądowe wskazuje na to, że wymieniony jest spadkobiercą po matce, jednak zgodnie z jego treścią, nie dziedziczy on gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi działka nr [....]. Organ wskazał, że udostępnienie numeru księgi wieczystej oznacza ujawnienie informacji odnośnie do określonych, widniejących tam osób fizycznych, a zatem dotyczy ono danych podmiotowych. Te zaś - w świetle art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.g.k." – mogą zostać udostępnione tylko na żądanie określonych podmiotów tj. wymienionych w pkt 1 – 3 wskazanego ustępu. Osoba nie mieszcząca się w kręgu z pkt 1 do 2a, musi zaś wykazać interes prawny w uzyskaniu żądanych danych. Na powyższe pismo T. M. złożył skargę do tut. Sądu. W odpowiedzi na nią organ powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo organu uznał za decyzję administracyjną, a nie jak wskazał Starosta czynność materialnotechniczną. Jak stanowi art. 24 ust. 1 P.g.k., informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, a zatem dotyczące gruntów, budynków, lokali oraz ich właścicieli zawiera operat ewidencyjny. Informacje te są jawne (ust. 2). Zgodnie z ust. 3, Starosta udostępnia je w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1); wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2); kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (pkt 3); plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych (pkt 4); usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (pkt 5). Wedle ust. 4, każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Z kolei, zgodnie z ust. 5, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. właścicieli nieruchomości oraz władających gruntami Skarbu Państwa), oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021r. poz. 716, 868, 1093, 1505 i 1642); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. W powołanych wyżej przepisach ustawodawca określił formę działania organu administracji publicznej w przypadku, gdy udostępnia on żądane przez wnioskodawcę dane. Natomiast, regulacje te milczą na temat takiej formy, gdy organ odmawia podania określonych informacji. Jeśli chodzi o formę aktywności organu, kiedy przychyla się do wniosku, to są to niewątpliwie nieskomplikowane czynności, polegające na prostym skorzystaniu z danych będących w posiadaniu organu. Stwierdzenia takiego nie można natomiast zawsze odnieść do sytuacji, kiedy organ załatwia złożony wniosek odmownie. W przypadku, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 1 P.g.k. wymaga to bowiem ustalenia np. właściciela, co nie w każdym przypadku może być sprawą prostą i nie wymagającą szerszego postępowania. Trudności mogą się tym bardziej ujawnić w razie próby ustalenia władających gruntami, budynkami czy lokalami, co może skłaniać organ do podejmowania szeregu czynności mających na celu wyjaśnienie powyższego. Działanie w trybie art. 24 ust. 5 P.g.k. może więc wiązać się z niezbędnością dokonania szerszych ustaleń faktycznych oraz szerszych rozważań prawnych. Powyższe, przemawia - zdaniem Sądu – za przyjęciem, że gdy organ ewidencyjny odmawia udostępnienia danych w oparciu o art. 24 ust. 5 P.g.k. winien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Forma taka jest nadto dla strony "korzystna", bowiem skorzystanie z niej oznacza, że strona ma możliwość złożenia odwołania do organu wyższego stopnia, który z mocy brzmienia art. 15 K.p.a. - statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania - zobligowany jest do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli zaś i w drugiej instancji zapadnie rozstrzygnięcie podtrzymujące stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, strona może jeszcze wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego. Ponadto, bez wątpienia, brak wskazania przez ustawodawcę wprost konieczności działania przez organ w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Poza tym, konieczne składniki decyzji administracyjnej wymienia art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), określanej jako "K.p.a.", a są to: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7); podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8); w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Wszystkie te elementy zawiera wskazane wyżej pismo Starosty z dnia [...] stycznia 2022 r. Z przedstawionych względów przyjęto, że pismo to jest w istocie decyzją administracyjną, mimo że nie zostało tak zatytułowane przez organ. Określa ono konsekwencje stosowanej normy prawnej tj. art. 24 ust. 5 pkt 1 P.g.k. w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata tj. skarżącego, który wystąpił z żądaniem udzielenia określonego uprawnienia. Przyjęcie powyższego skutkowało koniecznością odrzucenia złożonej skargi. Jak bowiem stanowi art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia może być dopiero rozstrzygnięcie wydane przez organ drugiej instancji w związku ze złożonym do niego środkiem zaskarżenia. W niniejszej sprawie taki tryb nie został wyczerpany, co spowodowane zostało nieprawidłowym pouczeniem przez Starostę, że od jego pisma przysługuje skarga. Pouczenie takie nie może jednak skutkować nadaniem skardze dalszego biegu. Skoro bowiem jej przedmiotem jest decyzja wydana przez organ I instancji, to nie jest możliwe dokonanie jej merytorycznej kontroli, która może odnosić się tylko do rozstrzygnięć podjętych w drugiej instancji. Dlatego też skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 P.p.s.a. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że w związku z nieprawidłowym pouczeniem strony, może ona rozważyć wystąpienie do Starosty z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania od przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r.