II SA/Rz 1700/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek – Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania - skargę oddala - Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M.W. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] dotyczące odmowy wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] (przebudowa sieci elektrycznej i przebudowa sieci teletechnicznej, przebudowa sieci gazowej, budowa zjazdu) i nr [...] (przebudowa sieci elektrycznej i przebudowa sieci teletechnicznej, budowa zjazdu) położonych w obr. [...] [...], zgodnie z decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] pn. "Rozbudowa ul. [...]", w części zmienioną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia z 16 kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego odnośnie do wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości określonym w pkt 7 decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. pn. "Rozbudowa ul. [...]". W ocenie Prezydenta nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z działek nr [...], [...] przed zakończeniem prac opisanych w decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8 i 61 § 1 w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 112 ust. 2 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zażalenia nie uwzględnił i zaznaczył, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem procesowym co ma ten skutek, że poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają zarzuty dotyczące meritum sprawy, której wniosek dotyczy. Wskazując na przepisy dotyczące wszczęcia postępowania podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a przyczyny, o których mowa w tym przepisie muszą być oczywiste, obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 K.p.a. został przez organ zastosowany z uwagi na wystąpienie innej uzasadnionej przyczyny, która powoduje, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Przyczyną tą jest fakt, że prace polegające na remoncie ul. [...] nie zostały jeszcze wykonane, w związku z czym do chwili obecnej nie powstała po stronie Wnioskodawczyni szkoda będąca następstwem wydania decyzji Prezydenta z dnia [...] 2020 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W takiej sytuacji Prezydent mógł odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ po złożeniu przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie prowadził jakichkolwiek czynności wyjaśniających, które wskazywałyby na istnienie wątpliwości co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania nie stanowiła naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia 27 maja 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. w zakresie przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym, - art. 7, art. 8, art. 15, art. 24 § 1, art. 28, art. 35 § 1 i 3, art. 61 § 1 w zw. z § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., co spowodowało błędną interpretację i zastosowanie przepisów materialnych prawa, w szczególności: - art. 21 Konstytucji RP – w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości polegającego na ograniczeniu korzystania z działek nr [....] i [...] obr. [...], - art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim organ nie uznał za wywłaszczenie ograniczenia prawa własności, o którym mowa w art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "ustawa o ZRID") dokonanego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., a co za tym idzie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został pominięty przy kwalifikacji prawnej wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. działek, a mylnie przywołano art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie lecz szkód będących następstwem wywłaszczenia. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że Skarżąca wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] oraz ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i [...]. Prezydent orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczenie działki nr [...] w decyzji z dnia [...] maja 2021 r., ale wyłączył wniosek w zakresie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z ww. nieruchomości do odrębnego rozpoznania i postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Według Skarżącej ocena wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości polegające na ograniczeniu prawa własności wskazują na niezrozumienie przez organy administracji publicznej problematyki wywłaszczania nieruchomości oraz wynikającej z tego konieczności zadośćuczynienia. Wywłaszczenie obejmuje nie tylko pozbawienie praw do rzeczy lecz również ograniczenie tych praw (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na błędnym przekonaniu, że wszelkie roszczenia odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem własności nieruchomości polegającym na ograniczeniu korzystania z działki winny być rozstrzygane w oparciu o art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy dotychczas nie brały pod uwagę konieczności ustalania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności na podstawie przepisów ustawy ZRID. Dyspozycja art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. i ustawy ZRID stanowi samodzielną podstawę wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności niezależną od wywłaszczenia polegającego na pozbawieniu prawa własności. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przypadku wydania aktu administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu - polegającym również na ograniczeniu prawa do nieruchomości - podmiotowi wywłaszczanemu przysługuje odszkodowanie oparte na art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Założenie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia własności wyłącznie w oparciu o art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do sytuacji, że Skarżąca pozbawiona byłaby odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działek [...] i [...] będących jej własnością, a jedynie uzyskałaby odszkodowanie za szkody deliktowe przy zakładaniu urządzeń przesyłowych i będące ich następstwem zmniejszenie wartości działek. Zdaniem Skarżącej redakcja przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje cienia wątpliwości co do nakazu działania z urzędu Prezydenta niezwłocznie po wywłaszczeniu prawa bez odszkodowania. Przepis ten kategorycznie stwierdza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Z przepisu tego wynika jednoznaczny nakaz dla organu, a jego naruszenie stanowi niedopełnienie obowiązku przez organ. Ponadto Wojewoda naruszył art. 28 K.p.a., poszerzając w sposób nieuprawniony krąg stron postępowania o Prezydenta oraz Starostę [...]. Naruszył także art. 24 § 1 K.p.a., ponieważ postanowienie z dnia [...] maja 2021 r., zostało podpisane przez pełniącego wówczas obowiązki Prezydenta Miasta [...], [...]. W chwili obecnej jest on [...], któremu podlegają pracownicy, którzy brali udział w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu zażalenia w ramach działalności organu II instancji. W zaistniałej sytuacji zachodziły zatem przesłanki do obligatoryjnego wyłączenia się tych pracowników od udziału w postępowaniu, w którym ich przełożony brał udział w niższej instancji w wydaniu postanowienia, na które wniesiono zażalenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. Skarżąca, wskazując na ostateczną decyzję Prezydenta z dnia [....] października 2020 r. udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", wystąpiła o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości: działki nr [...] - w związku z pozbawieniem prawa własności oraz działek nr [...] i [...] – w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Prezydent, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., na podstawie art. 61a K.p.a. oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: "u.g.n.") i art. 11f ustawy o ZRID, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłaty (odszkodowania) z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki [...] (przebudowa sieci elektrycznej i przebudowa sieci teletechnicznej, przebudowa sieci gazowej, budowa zjazdu) i działki [...] (przebudowa sieci elektrycznej i przebudowa sieci teletechnicznej, przebudowa zjazdu) zgodnie z decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. pn. "Rozbudowa [...]". Postanowienie to, po rozpoznaniu zażalenie Skarżącej, utrzymane zostało w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. Ze skargi wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Prezydent orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczenie działki nr [...]. II. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. który ma brzmienie: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dla ustalenia tych przesłanek organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (zob. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1047/16, z dnia 6 października 2017 r. sygn. I OSK 366/17). III.1. Z akt wynika, że decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. pn. "Rozbudowa [...]" (częściowo zmienioną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2021 r.), działka [...] uległa podziałowi na dgr [...] oraz dgr [...] (pkt 3 decyzji); działka nr [...] stała się własnością Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem na projektowany pas drogowy (pkt 4). Natomiast zgodnie z punktem 6 decyzji, ustalony został obowiązek: dla działki nr [...] - przebudowy sieci elektrycznej i przebudowy sieci teletechnicznej, przebudowy sieci gazowej, budowy zjazdu, dla działki nr [...] - przebudowy sieci elektrycznej i przebudowy sieci teletechnicznej, budowy zjazdu. W decyzji wskazano, że do ograniczeń, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit.i ustawy ZRID przepisy art. 124 ust. 4 -7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 11f ust. 2 ustawy o ZRID). Jest poza sporem, że inwestycja objęta decyzją powyższą Prezydenta nie została zrealizowana, a nawet (co wynika ze skargi), nie została jeszcze rozpoczęta. W tym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że trafnie organy rozstrzygnęły w przedmiocie wniosku z dnia 16 kwietnia 2021 r. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i [...]. 2. Stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o ZRID, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1, a także oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6). Kolei przepis art. 12 wskazanej ustawy, zamieszczony w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", szczegółowo reguluje kwestie odszkodowawcze za wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej dla realizacji inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie tych przepisów Prezydent wydal decyzję z dnia [...] maja 2021 r. o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...], która stała się własnością Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem na projektowany pas drogowy. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o ZRID zawiera, w razie potrzeby inne ustalenia, w tym dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h (są to m.in. obowiązki wynikające z punktu 6 decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2020 r.). W myśl ustępu 2. tego artykułu, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) stosuje się odpowiednio. 4. Wskazane w punkcie III.2 oraz III.3 regulacje dotyczą różnych zagadnień i w żadnym wypadku do tej samej działki nie mogą być stosowane łączenie: na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka albo zostaje wywłaszczona (pkt III.2), albo dla działki ustalono ograniczenia (pkt III.3). Sąd stwierdza, że decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2020 r. dla działek nr [...] i nr [...] ustaliła jedynie ograniczenia, do których stosuje się odpowiednio art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n., co wynika jednoznacznie z art. 11f ust. 2 ustawy o ZRID. Taki zakres odesłania wyklucza stosowanie do ograniczeń mających źródło w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o ZRID, innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy u.g.n, do których w ściśle wskazanym zakresie odsyła art. 11f ust. 2 ustawy o ZRID, stosuje się dopiero po wykonaniu nałożonych obowiązków. Wynika to wprost z brzmienia art. 124 ust. 4 u.g.n.: "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. (Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu). W świetle tych regulacji zasadnie organy przyjęły, że wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...]. Nie można bowiem przed wykonaniem i zakończeniem robót polegających na przebudowie sieci elektrycznej, sieci teletechnicznej i sieci gazowej oraz budowy zjazdu orzekać czy to o obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, czy też o odszkodowaniu, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Jeszcze raz podkreślić należy, że z istoty regulacji zawartych w art. 124 ust. 4 – 7 u.g.n. wynika, że przepisy te mają zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy działania skutkujące ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości zostały już zakończone. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 61a § 1 K.p.a., są nieuzasadnione. Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, bowiem w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie formułował (bo nie mógł) ocen odnośnie do meritum żądania zawartego we wniosku z dnia 16 kwietnia 2021 r. Przeprowadził jedynie postępowania w zakresie niezbędnym do ustalenia "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Doręczenie przez Wojewodę zaskarżonego postanowienia Prezydentowi oraz Staroście w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 28 K.p.a. Są to bowiem organy administracji publicznej, które orzekały (lub mogą orzekać) w sprawie realizacji inwestycji drogowej lub w sprawach z inwestycją tą związanych. Wyłączenie pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu jest uregulowane w art. 24 i art. 25 K.p.a. Natomiast sytuacja podniesiona skargą nie wypełnia dyspozycji żadnego z tych przepisów. W szczególności, osoba pełniąca funkcję Prezydenta, która wydała postanowienie z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozpatrywała zażalenia i nie wydawała z upoważnienia Wojewody zaskarżonego postanowienia. Zatem i w tej części skarga jest niezasadna. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).