II SA/Rz 1722/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skarg M. Z. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ i na rzecz skarżącego S. B. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1722/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skarg M.Z. i S.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2016 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy P., po rozpoznaniu wniosku S. B., decyzją z [...] czerwca 2015 r. ([...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z budynkiem usługowym i myjnią bezdotykową na działkach nr ewid. 114/10 i 113/1 położonych w miejscowości P. Na skutego odwołania S.B. w sprawie orzekało SKO w T., które decyzją z [...] sierpnia 2015 r. ([...]) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (w uzasadnieniu wskazało m.in. na nieprawidłowości związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego). W toku ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawca zmodyfikował pierwotny wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych. W wyniku jego rozpatrzenia Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa stacji paliw wraz z budynkiem usługowym i myjnią bezdotykową na działkach nr ewid. 114/10 i 113/1 położonych w miejscowości P., gmina P. W uzasadnieniu wskazał, że wokół terenu inwestycji został wyznaczony obszar analizowany oraz sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, która wykazała zgodność planowanego zamierzenia z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza i projekt decyzji sporządzone zostały przez osobę przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywne uzgodnienia właściwych organów, w tym Zarządu Dróg Powiatowych. Wskazano przy tym, że na lokalizację projektowanego zjazdu inwestor musi uzyskać zezwolenie w drodze decyzji administracyjnej, zaś koszty związane z przebudową odcinka drogi oraz z budową zjazdu publicznego należą do wnioskodawcy. Organ podał, że ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołania od powyższej decyzji złożyli S.B. oraz M.Z. S.B. zaskarżył ją w części dotyczącej: - pkt 2 ust. 2 ppkt a) dotyczącego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie mniejszej niż 25 od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 1024R (nr ewid. 471/2) dla budynku usługowo-handlowego, zarzucając naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że dla budynku usługowo-handlowego stacji paliw konieczne jest ustalenie linii zabudowy w odległości nie mniejszej niż 25 m; - pkt 2 ust. 5 ppkt a) wskazującego warunki obsługi w zakresie komunikacji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 155 w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez wydanie decyzji ograniczającej w znacznym stopniu prawa skarżącego uzyskane na mocy decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2015 r. ([...]) w sprawie budowy zjazdów publicznych z działek nr ewid. 113/2 i 114/8 oraz z drogi gminnej nr 101220R – działki nr ewid. 131. Wobec powyższych zarzutów S.B. zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie jej uchylenie w części i nadanie brzmienia zgodnie ze wskazaniem zawartym w odwołaniu. M.Z. zarzuciła natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów K.p.a., ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U. Nr 199, poz. 12270) i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Podniosła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter zagadnienia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. W okolicznościach sprawy decyzją Wójta Gminy P. z [...] listopada 2014 r. nr [...] zostały określone dla planowanego przedsięwzięcia środowiskowe uwarunkowania oraz sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem. Odwołująca podkreśliła, że decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z wiążącą decyzją środowiskową w zakresie: umiejscowienia wjazdu na stację paliw (co ma znaczenie w kontekście analiz oddziaływań akustycznych), ustaleń w zakresie oddziaływań na obszar objęty ochroną konserwatorską (w decyzji wskazano, że teren inwestycji jest położony na obszarze objętym taką ochroną, zaś w decyzji środowiskowej, że w zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują zabytki chronione) oraz co do wysokości budynków (w decyzji nie uwzględniono warunków środowiskowych i ustaleń zawartych w raporcie – zmieniono wysokość wiaty z 4 do 7m). Odwołująca zarzuciła także błędne określenie istniejącej obecnie funkcji zabudowy na terenach przyległych. Wydane warunki naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż stacja paliw płynnych nie stanowi kontynuacji ani uzupełnienia funkcji mieszkalnej przyległych terenów obecnie zabudowanych domami jednorodzinnymi (w odległości 800 m funkcjonuje już stacja paliw). Niezgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. ustalono linię zabudowy. Odwołująca wskazała także, że planowana inwestycja budzi kontrowersje społeczne i sprzeciw mieszkańców. Jej zdaniem organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego zaniechał. Zakwestionowała także ograniczenie kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli działek przyległych. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzedza postępowanie w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zaznaczyło, że celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna; w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Wyjaśniono, że w myśl § 3 rozporządzenia organ wyznacza wokół działki której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie granice obszaru zostały wyznaczone zgodnie z ww. normami. Jak ustalono teren inwestycji położony jest na wielofunkcyjnym osiedlu podmiejskim, gdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna pomieszana jest z zabudową usługową, produkcyjną, składami i magazynami w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej. Teren inwestycji położony jest przy skrzyżowaniu dróg: powiatowej, gminnej i wewnętrznej. Wobec tego, że zjazd ma się odbywać z drogi powiatowej, ustalono, że elewacją frontową będzie elewacja od strony tej drogi, z którą teren inwestycji graniczy na odcinku 80 m. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w odległości 240 m wokół terenu planowanej inwestycji (zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgoda z przepisami odrębnymi, zabezpiecza interesy osób trzecich. Jej wydanie nie spowoduje zmian w sferze praw rzeczowych tak w stosunku do inwestora, jak i osób trzecich. Podkreślono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę będą rozstrzygane kwestie, czy lokalizacja inwestycji utrudni korzystanie z nieruchomości, czy zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa przy korzystaniu ze zjazdu, czy spowoduje inne uciążliwości związane z charakterem inwestycji. Odnosząc się do zarzutów S.B. dotyczących ograniczenia jego praw wynikających z odrębnych decyzji dotyczących realizacji zjazdów publicznych organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizacji inwestycji na konkretnej działce. Kwestie dotyczące analizy dostępu do drogi publicznej w zaskarżonej decyzji nie mają rozstrzygającego znaczenia w zakresie sposobu tego dostępu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak zaznaczyło SKO, rozstrzygające znaczenie mają decyzje zezwalające na wykonanie zjazdów. Zapisy analizy urbanistycznej, zawierające sugestie kompromisowych rozwiązań mogą być aktualne na etapie użytkowania stacji. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją organ potwierdził jedynie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany oceni planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutów M.Z. dotyczących naruszenia interesu prawnego i zagrożenia dla korzystania z nieruchomości sąsiednich Kolegium wskazało, że także i te kwestie będą badane przez organ architektoniczno-budowlany na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy SKO uznało, że została ustalona w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Teren inwestycji graniczy z drogą powiatową, której pas drogowy zajmuje szerokość 30 m. Droga posiada chodniki, ścieżkę rowerową, odwodnienie w formie rowów przydrożnych. Budynki przy niej położone usytuowane są w odległości od 25 do 40m od krawędzi jezdni. Najbliżej położony jest – w odległości 13 m od krawędzi – budynek usługowy na działce nr 543/11, po przeciwnej stronie drogi, na której znajduje się skład materiałów budowlanych. Jedynym obiektem nawiązującym do istniejącej zabudowy będzie budynek usługowo-handlowy stacji, stąd linię zabudowy od strony drogi powiatowej do tego budynku ustalono w odległości nie mniejszej niż 25m od krawędzi jezdni, dla pozostałych obiektów nie mniej niż 4m od granicy drogi powiatowej, tj. ok. 15 m od zewnętrznych krawędzi jezdni. Skargi na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M.Z. i S.B. M.Z. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2016 r. oraz poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy P. z [...] października 2016 r. i decyzji SKO z [...] sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa i brak uwzględnienia "mieszkaniowego charakteru sąsiedztwa"; naruszenie art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) – poprzez niezgodność kwestionowanej decyzji z wiążącą decyzją Wójta Gminy P. z [...] listopada 2014 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji wnioskodawcy. Wydana ona została dla budynków i wiaty o wysokości 4 m (do tej wysokości badano poziom hałasu i przedstawiono raport) oraz dla innej aniżeli określona w kwestionowanej decyzji ilości zjazdów z drogi publicznej i ich lokalizacji, dla innego poziomu prognozowanej emisji hałasu i spalin (nie uwzględniano samochodów ciężarowych). Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zignorowanie treści decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. S.B. natomiast zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia przez SKO, że organ I instancji w prawidłowym zakresie dokonał analizy dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy decyzją tą organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, w rzeczywistości dokonał szczegółowego wskazania rozwiązań komunikacyjnych, których ustalenie winno nastąpić na etapie wydania pozwolenia na budowę; - art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że organ odwoławczy działał na podstawie przepisów prawa, w sytuacji gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej oraz przepisów prawa materialnego traktujących o przesłankach uprawniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy i oznaczeń oraz nazewnictwa w niej stosowanych. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o odrzucenie skargi M.Z. (jako złożonej z uchybieniem terminu) oraz o oddalenie skargi S.B., podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. WSA postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. sygn. II SA/RZ 1722/16, po rozpoznaniu wniosku M.Z., przywrócił jej termin do złożenia skargi. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2017 r. S.B. zawnioskował o oddalenie skargi M.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja SKO w T. z dnia [...] października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw wraz z budynkiem usługowym i bezdotykową myjnią na działkach nr 114/10 i 113/ 1 w P. Poddawszy te decyzje kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty należy uznać za trafne. U przyczyn uwzględnienia skargi znajdują się uchybienia zarówno przepisom postępowania związane z brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na jej załatwienie, jak również uchybienia przepisom prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; koreluje z tym wyrażone w ust. 2 pkt 2 tego artykułu prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym zakresie istotne jest, że łączne spełnienie tych warunków co do zasady obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (tj. w obszarze analizowanym) stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku tego postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, teren inwestycji położony jest na wielofunkcyjnym osiedlu podmiejskim, gdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (o charakterze dominującym) przemieszana jest z zabudową usługową, produkcyjną oraz składami i magazynami. W związku z podnoszonymi przez skarżącą M.Z. zarzutami wyraźnego podkreślenia wymaga, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem wspomnianych regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Przyczyny, z powodu których Sąd uwzględnił skargę, wynikają z: 1. Wadliwie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie daje się pogodzić z wymogami zawartymi we wskazanych przepisach, a przez to nie może stanowić wiążącej podstawy wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której kluczowym elementem składowym z mocy prawa pozostaje. Podstawą do oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej jest ustalenie prawidłowości wyznaczenia objętego nią obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (zgodnie zaś z definicją frontu działki zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy przez niego rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Jak wynika z zapisów analizy urbanistycznej, za front ten przyjęto odcinki działek 113/1 i 114/10 graniczące z drogą powiatową nr 1024R (działką nr 471/2) na długości ok. 80 m (jednoczesnego zwrócenia uwagi wymaga, że front ten wraz z głównym wjazdem nie został oznaczony na załączniku graficznym). Stosownie do tego minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić ok. 240 m i wg analizy tak też został wyznaczony. Rzecz jednak w tym, że stwierdzenie to nie koreluje w pełni z oznaczeniem tego obszaru na stanowiącej załącznik graficzny do analizy kopii mapy zasadniczej. O ile szerokość ta została rzeczywiście zachowana po stronie wschodniej i zachodniej działek, to już od strony północnej i południowej oscyluje w granicach ok. 170 m (a więc dwukrotnej szerokości), co w sposób dosyć znaczny odbiega od wymaganego minimum, sprawiając jednocześnie wrażenie "dopasowania" do wielkości wydruku mapy. O ile nawet przyjąć z uwagi na położenie i mało typowy kształt działek (tworzących razem trójkąt) uchybienie to - jako dotyczące ich skrajnych części - za nieistotne, to jednak jako obiektywnie nie spełniające minimalnych kryteriów powinno być stosownie omówione i uzasadnione w części tekstowej; 2. Nieprawidłowości przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ podkreślił, że z uwagi na sąsiedztwo z drogą powiatową, budynki mieszkalne usytuowane są w dosyć znacznej odległości od krawędzi jedni (25-40 m), wobec czego dla budynku usługowo handlowego stacji paliw linię zabudowy ustalono na minimum 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej, zaś dla pozostałych obiektów kubaturowych 4 m od granic terenu inwestycji. Z powyższego wynika zróżnicowana odległość już istniejącej zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej (wg załącznika graficznego jest ona nieregularna, a odległości ok. 25 i 40 m zdają się dotyczyć najbliższej zabudowy istniejącej na działkach nr 110 i 108/6). Zdaniem Sądu, wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia istniejącej już linii zabudowy, przy braku wskazania które działki i zlokalizowane na nich budynki faktycznie zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu tej linii dla działek nr 113/1 i 114/10, a jednocześnie wobec nawiązania do usytuowania położonego po drugiej stronie drogi budynku usługowego na działce nr 543/11 (w odległości 13 m od krawędzi jezdni) uzasadnione są wątpliwości, czy linie zabudowy dla zamierzonej inwestycji wyznaczono na podstawie wskazanego § 4 ust. 1, czy też § 4 ust. 4 dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; w tym drugim przypadku – celem uniknięcia zarzutu dowolności - wiąże się to jednak z wymogiem szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których organ zdecydował się na przyjęcie takiego rozwiązania, czego w analizowanym przypadku zabrakło. Ponadto, mimo zarzutów odwołania S.B. wskazującego na brak uwzględnienia w tym zakresie regulacji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), wg którego obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowy i 20 m poza takim terenem, Kolegium nie odniosło się do nich, uznając że przepisy te nie mają w sprawie zastosowania i stwierdzając ogólnikowo zgodność ustaleń analizy z § 4 rozporządzenia; 3. Uchybień związanych z ustaleniem parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do budynku handlowo – usługowego stacji paliw, dotyczących: a) braku odniesienia do kwestii wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej (w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym zgodnie z ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy), b) geometrii dachu; wg § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wg analizy, na objętym nią obszarze występują dachy wielospadowe i dwuspadowe strome, a także jednospadowe i płaskie. Stosownie do tego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znalazł się zapis "dach spadowy o spadku połaci do 25°, płaski lub mieszany", niemniej pominięto jednak kwestię ustosunkowania się do wysokości głównej kalenicy oraz jej kierunku względem frontu działki. W związku z uwagami skarżącej M.Z. co do braku występowania w obszarze objętym analizą dachów płaskich zwrócenia uwagi także wymaga, że wg przedłożonej przez nią do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 113/7, w ustalonym dla potrzeb tej decyzji obszarze analizowanym stwierdzono występowanie jedynie dachów dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°. Aczkolwiek nie przesądza to o niewystępowaniu dachów płaskich w obszarze przyjętym do analizy w niniejszej sprawie, to jednak okoliczność ta, wobec dopuszczenia dla budynku usługowo – handlowego stacji paliw takiego typu dachu, powinna zostać dodatkowo zweryfikowana; 4. Braku odniesienia do kwestii ewentualnej potrzeby analizy parametrów charakteryzujących nową zabudowę (o jakich mowa w rozporządzeniu MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.) co do wiaty o pow. 220 m², mającej stanowić zadaszenie nad miejscami tankowania pojazdów (w szczególności w odniesieniu do jej wysokości); 5. Uchybień związanych z określeniem sposobu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; Nie kwestionując ustalonego przez ZDP w S.W. sposobu zjazdu na teren projektowanej stacji paliw z drogi powiatowej, wiąże się to z określeniem przez Wójta Gminy P. dodatkowego sposobu dojazdu z drogi gminnej nr [...] (działki nr 131) oraz z działek nr 113/2 i 114/8. O ile w wydanej w tym przedmiocie przez Wójta 2 marca 2015 r. decyzji wskazano, że ma to nastąpić poprzez budowę zjazdów publicznych, na skutek protestów okolicznych mieszkańców obawiających się znacznego wzmożenia ruchu, wydając następnie decyzję o warunkach zabudowy, zjazd z działek nr 113/2 i 114/8 określono jako "pomocniczy", mający służyć za dojazd dla pracowników i obsługi stacji paliw. Takiego rodzaju zjazdu nie przewiduje jednak wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), przewidujące (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4) jedynie kategorię zjazdów publicznych (jako zjazdu co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub o charakterze publicznym) i indywidualnych (jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie). Powyższych naruszeń, które niewątpliwie uchybiały przepisom postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie dostrzegł i nie wyeliminował rozpatrujący sprawę na skutek odwołania organ II instancji. Ponieważ ich usunięcie wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego, uzasadnione było uchylenie w całości zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że nie podzielił zarzutów związanych z: - sprzecznością ustalonych warunków zabudowy z decyzją z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowej inwestycji, jako rzekomo wydanej dla budynków i wiaty o wysokości do 4 m (nie jest z tym równoznaczne wykonanie do tej wysokości badań poziomu hałasu), - dokonaniem szczegółowego wskazania decyzją o warunkach zabudowy rozwiązań komunikacyjnych, a tym samym naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (wprawdzie z przepisu tego wynika jedynie konieczność ustalenia że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, niemniej brak jest podstaw do wywodzenia jego naruszenia z uwzględnienia posiadanego w tym zakresie przez inwestora uzgodnienia ZDP w S.W. i decyzji Wójta Gminy P. określających umiejscowienie zjazdów, czym rzekomo dopuszczono się szczegółowego wskazania rozwiązań komunikacyjnych jako przypisanych do etapu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że do ochrony interesów osób trzecich na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się wskazane w niej wymagania dotyczące m.in. zaprojektowania inwestycji z uwzględnieniem zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymogów ochrony przed zanieczyszczeniem wód, powietrza i gleby, zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu, w sposób nie powodujący pozbawienia dostępu do drogi publicznej, zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Mimo że jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (pkt 5), nie dotyczy to obejmujących te zagadnienia przepisów prawa budowlanego, gdyż znajdują one zastosowanie dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej (dotyczy to także zachowania szczegółowych parametrów technicznych zjazdów – co samo w sobie może przesądzić o braku możliwości jego lokalizacji w określonym miejscu, czy przepisów ppoż.). Brak jest w związku z tym podstaw prawnych do dochodzenia związanej z tym ochrony już na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest przy tym decyzją, której wydanie pozostawiono uznaniu organów administracji, lecz aktem o charakterze związanym; oznacza to, że w przypadku stwierdzenia na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ do którego wystąpiono z wnioskiem nie można odmówić jej wydania. Inwestor uzyskując taką decyzję otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie organu administracji, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego realizacja wnioskowanej inwestycji jest na wskazanych przez niego działkach możliwa. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, gdyż dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja jej zapisów i rozstrzygane są konkretne rozwiązania techniczne. Ewentualne więc wydanie w przyszłości decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie przesądza otrzymania przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji, co analogicznie jak postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia szeregu przewidzianych właściwymi przepisami wymagań. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O należnych skarżącym kosztach postępowania, obejmujących w przypadku M.Z. wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) zaś w przypadku S.B. wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).