II SA/Rz 1729/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. K. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania B. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego utrzymało ją w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.s.". Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał B. M. w pkt 1 świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2016 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 534 zł tj. różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby oraz w pkt 2 świadczenie niepieniężne w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania zasiłku stałego w wysokości określonej w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ ustalił mianowicie, że w dniu 2 czerwca 2016 r. B. M. sprzedała należącą do niej nieruchomość za kwotę 553 492,63 zł. Ustalił także, iż wymieniona jest nadal osobą samotnie gospodarującą, legitymującą się do dnia 28 lutego 2018 r. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, utrzymującą się z pracy dorywczej (z tego tytułu w czerwcu 2016 r. wymieniona uzyskała 100 zł). Wobec powyższego, do dochodu strony począwszy od czerwca 2016r. doliczony został wskazany dochód ze sprzedaży nieruchomości, który w rozliczeniu w równych częściach na dwanaście kolejnych rat wyniósł kwotę 46 124,39 zł. Tym samym Wójt Gminy [...] ustalił, że B. M. w czerwcu 2016 r. uzyskała łączny dochód w wysokości 46 224,39 zł, który przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 634 zł, a zatem zasiłek stały jej nie przysługuje. B. M. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Odwołująca się zarzuciła błędne przyjęcie, że umowa zawarta przez nią w dniu 2 czerwca 2016 r. spowodowała zmianę jej sytuacji materialnej i związaną z tym zmianę kryterium dochodowego. Strona wskazała, że zawarła wprawdzie przedmiotową umowę, jednak zgodnie z jej § 4, całość wynikającej z niej kwoty sprzedaży została przeznaczona na spłatę hipotek oraz zadłużenia z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości. W ten sposób nie doszło po jej stronie do jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego. SKO nie podzieliło argumentacji odwołującej się i decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W pierwszej kolejności Kolegium powołało treść art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Świadczenie to ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został w sposób należyty ustalony i oceniony. Prawidłowo zatem w konsekwencji zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej strony pozbawiono ją prawa do zasiłku stałego. SKO stwierdziło, że ustawodawca w sposób precyzyjny uregulował zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, pozbawiając organ możliwości rozpoznania sprawy w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. W art. 8 ust. 11 u.p.s. uznał więc, że w sytuacji uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego, przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zdaniem SKO, wskazany przepis interpretowany łącznie z art. 8 ust. 3 u.p.s., określającym to, co uważa się za dochód (z odpowiednimi pomniejszeniami oraz z wyjątkiem składników dochodu nie wliczanych do tego dochodu, a wyliczonych w ust. 4 tego przepisu), określa sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, fakt braku w u.p.s. regulacji o nie wliczaniu do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną dochodu ze sprzedaży nieruchomości przeznaczonego w całości na spłatę zadłużenia obciążającego tę nieruchomość nie oznacza istnienia luki w prawie w sytuacji, gdy art. 8 ust. 11 powyższej ustawy wskazuje w sposób ogólny na wpływ uzyskania jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie dochody "zwykłe". Konkludując organ odwoławczy podniósł, że dochody, które pozyskała B. M. nie znajdują się w katalogu wyłączeń źródeł dochodu, o których mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s. i muszą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o pomoc ze środków pomocy społecznej lub ją otrzymującej. B. M. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając naruszenie: - art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 u.p.s. przez błędne zastosowanie w szczególności błędne ustalenie, że przekroczyła kryterium dochodowe i zaliczenie do jej dochodu kwoty wynikającej z umowy z dnia 2 czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy w wyniku powyższego nie nastąpiła zmiana dochodu, - § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, że nie spełnia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji tj. stwierdzenie że uzyskała dochód w sytuacji, gdy sprzedaż przedmiotowej nieruchomości stanowiła przychód, który w całości został przeznaczony na pokrycie zadłużenia, a zatem brak jest dochodu. W oparciu o powyższe B. M. wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że decyzjami, których sprawa dotyczy została pozbawiona prawa do zasiłku, który był jej jedynym źródłem utrzymania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzje administracyjne stanowią jeden z przejawów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta odbywa się przy uwzględnieniu kryterium, którym jest zgodność rozstrzygnięcia z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Tylko jednak określone przez prawodawcę uchybienia przepisom prawa mogą stanowić podstawę eliminacji danego aktu z obrotu prawnego, a wymienia je w przypadku decyzji administracyjnych art. 145 § 1 P.p.s.a. Są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. (przesłanki nieważności decyzji) lub w innych przepisach, naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. To ostatnie z kolei rozstrzygnięcie uchylało decyzję wymienionego organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. o przyznaniu B. M. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Powodem, dla którego Wójt Gminy [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję było ustalenie, że wnioskodawczyni w czerwcu 2016 r. uzyskała jednorazowy dochód ze sprzedaży należącej do niej nieruchomości. Po rozliczeniu go w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, uzyskano kwotę 46 124,39 zł, która po dodaniu do niej innego dochodu skarżącej tj. 100 zł, wynosząc łącznie 46 224,39 zł przekroczyła kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 634 zł. W oparciu o powyższe stwierdzono, że B. M. nie była uprawniona do otrzymania zasiłku stałego, a zatem decyzję w tym przedmiocie należało uchylić. W ocenie Sądu, stanowisko organów należy uznać za słuszne, bo odpowiadające obowiązującym w tym zakresie regulacjom prawnym. Mające mianowicie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają kompleksowe unormowanie kwestii warunków przyznawania składających się na pomoc taką świadczeń. I tak, w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały, którego dotyczy sprawa, a do którego skarżąca nabyła prawo na mocy decyzji z dnia 17 lutego 2016 r. przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarujące. Ustala się go w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, kryterium to wynosiło 634 zł, a wynikało ono z treści § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058). Ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa sposób ustalania przez organy pomocy społecznej dochodu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja takiego dochodu zawarta jest mianowicie w art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Dodatkowo natomiast w art. 8 ust. 4 u.p.s., ustawodawca wskazał składniki, które do dochodu nie podlegają wliczeniu. I tak są nimi: jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne (pkt 1); zasiłek celowy (pkt 2); pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 2); wartość świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); świadczenie pieniężne i pomoc pieniężna, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych -Dz. U. poz. 693 i 1220 (pkt 5a); dochód z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6); świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatek wychowawczy, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Dz. U. z 2016 r. poz. 575 (pkt 7); świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka - Dz. U. z 2014 r. poz. 1187, z 2015 r. poz. 1274 oraz z 2016 r. poz. 753 (pkt 8). Z uwagi na jednoznaczne, jasne brzmienie cytowanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że katalog przychodów określonych w art. 8 ust. 4 u.p.s ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych. Podkreśla się mianowicie, że z treści art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika nie tylko, że pojęcie dochodu zostało jednolicie zdefiniowane na potrzeby ustalania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej, a więc zarówno pieniężnych, jak i niepieniężnych, ale także, że składniki, które się do przychodu odlicza są taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., oraz że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.) i niewliczania do dochodu określonych składników (art. 8 ust. 4 u.p.s.) nie pozwala na rozszerzającą interpretację ww. przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 1.02.2017 r. I OSK 1572/15, wyrok NSA z 12.04.2016 r. I OSK 1841/14]. Należy jeszcze wskazać na treść art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do wpływu na prawo do świadczenia z pomocy społecznej faktu uzyskania przez dany podmiot dochodu w określonej wysokości. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że zasady ustalania dochodu pozostają takie same zarówno w przypadku gdy chodzi o ustalenie wysokości świadczenia (np. zasiłku stałego) po raz pierwszy, jak i w sytuacji weryfikacji jego wysokości w okolicznościach, o jakich mowa a art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Mając zatem powyższe na uwadze, trzeba przyjąć, że rozpoznające sprawę organy dokonały w sposób należyty subsumcji prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod właściwe regulacje prawne u.p.s., dokonując jednocześnie właściwej ich interpretacji, zgodnej ze wskazanym wyżej stanowiskiem orzecznictwa sądowego w mającym dla sprawy znaczenie przedmiocie. Mianowicie, organy prawidłowo przyjęły, że B. M. w czerwcu 2016 r. dokonała sprzedaży swojej nieruchomości za kwotę 553 492,63 zł, uzyskując w ten sposób dochód w rozumieniu unormowań u.p.s. w wymienionej wysokości. Dochód ten, jako przekraczający pięciokrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, rozliczony w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy – zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 11 u.p.s. – spowodował, że skarżąca przekroczyła wymienione kryterium, uprawniające ją do pobierania zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wprawdzie kwota sprzedaży została od razu przekazana na odpowiednie rachunki bankowe wierzycieli wnioskodawczyni (tzn. na rzecz banku celem spłaty wierzytelności zabezpieczonej hipotekami oraz na rzecz Gminy [...] z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości), jednak nie zmienia to postaci rzeczy tj. tego, że kwota wynikająca z umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości to dochód w rozumieniu właściwych, a powołanych wyżej regulacji u.p.s. Tym samym, nie może zasługiwać na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że z transakcji nie osiągnęła faktycznie żadnej korzyści majątkowej, a służyła ona wyłącznie pokryciu zadłużeń, w jakie popadła w przeszłości. Transakcja ta nie stanowiła więc dla niej żadnego przysporzenia majątkowego. Jak bowiem zasadnie wskazało SKO, skoro dochody, które wnioskodawczyni uzyskała nie znajdują się w katalogu wyłączeń źródeł dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s., to muszą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o pomoc ze środków pomocy społecznej lub ją już otrzymującą. W art. 8 ust. 4 u.p.s. ustawodawca niewątpliwie enumeratywnie wyliczył przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy. Katalog przychodów określonych w tym przepisie ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenia do dochodu osoby pobierającej zasiłek stały dochodu ze sprzedaży nieruchomości, jak w sprawie niniejszej. Nie ma bowiem znaczenia na jakie cele skarżąca przeznaczyła uzyskany dochód, skoro ustawodawca na temat takiego przeznaczenia - w kontekście jego wpływu na zaliczenie określonego składnika do dochodu - nie wypowiedział się. Prawidłowo Kolegium zaznaczyło, że fakt braku wskazania w u.p.s. przepisu o nie wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną dochodu ze sprzedaży nieruchomości, przeznaczonego w całości na spłatę zadłużenia obciążającego tę nieruchomość nie oznacza luki w prawie w sytuacji, gdy treść art. 8 ust. 11 u.p.s. wskazuje w sposób ogólny wpływ uzyskania jednorazowego dochodu w określonej wysokości na prawo do świadczenia z pomocy społecznej. Jako bez znaczenia uznano też argument skarżącej, że wydane w sprawie decyzje pozbawiły jej jedynego źródła utrzymania. Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może się bowiem kierować względami słuszności, lecz brzmieniem odpowiednich przepisów prawa, które w zakresie adekwatnym do stwierdzonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych są klarowne. Z tych względów skarga B. M. jako niezasadna została oddalona w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.