II SA/Rz 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - oddala sprzeciw - II SA/Rz 173/18 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu MW jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] ("PWINGiK") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. DB wystąpił do Starosty [...] o "usunięcie błędu kreślarskiego" popełnionego podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającego na nieprawidłowym wykazaniu przebiegu granicy stanowiącej jego własność działki nr 628, z działką nr 627/1 należącą do MW HW. Zainteresowany wskazał, że granica pomiędzy wymienionymi wyżej działkami jako granica "prawna pokomasacyjna" została zatwierdzona przez Wojewodę i wpisana do ksiąg wieczystych. Decyzją z dnia 31 października 2017 r. Starosta [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania objętego w/w wnioskiem. Organ wyjaśnił, że w latach wcześniejszych toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu przedmiotowej granicy, które zostało zakończone ostateczną decyzją PWINGiK z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i umorzeniu postępowania organu I instancji. Organ wskazał, że zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku DB jest tożsamy z zakresem przedmiotowym i podmiotowym postępowania administracyjnego umorzonego w/w decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., zaś w sytuacji tej, z uwagi na art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a.") zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego wskazanym wnioskiem. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował DB. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] wniósł o jej uchylenie i wyeliminowanie z operatu ewidencyjnego błędnych danych. Wskazał, że uprawniony geodeta JW w swoim opracowaniu potwierdził, że dane ewidencyjne przedmiotowych działek są obarczone błędem kreślarskim i rzeczą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest usunięcie stwierdzonego błędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 – dalej: "Pgik") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 – dalej: "rozporządzenie") uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powodem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nr [...] była ocena operatu technicznego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego JW z czynności geodezyjnych dotyczących wznowienia znaków granicznych, włączonego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] października 2014 r. pod nr [...], w wyniku której stwierdzono, że opracowanie to nie może stanowić podstawy dokonania zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działek. Organ wyjaśnił, że w obecnej sprawie DB kwestionując wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg przedmiotowej granicy, powołuje się na materiały geodezyjne ze scalenia gruntów, a jako dowód potwierdzający istnienie błędu wskazuje opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę JW. Zdaniem organu II instancji w tym stanie rzeczy nie zachodzi tożsamość spraw, a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie tego organu przedstawione okoliczności nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Sprzeciw od tej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MW, zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie sprostowania błędnych danych i dokonania zmian przebiegu granic działki nr 627/1 z działką nr 628, PWINGiK dokonał analizy wszystkich przepisów pod kątem ich zastosowania w sprawie, a analiza ta była dokonana w sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżącego, postępowanie wszczęte na wniosek DB z dnia 8 sierpnia 2017 r. winno zostać umorzone, z uwagi na fakt, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi res iudicata. Według skarżącego w obu postępowaniach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Skarżący podniósł, że wnioskodawca opiera swoje żądanie na tym samym operacie technicznym, za pomocą którego próbował dowodzić zmian granic działek w sprawie nr [...]. Wskazał ponadto, że DB swoim wnioskiem kwestionuje prawo własności skarżącego do działki nr 627/1 i pragnie rozszerzyć swoją własność na tą nieruchomość. Podkreślił, że żądania te są zagadnieniami cywilnoprawnymi, które podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Skarżący nadmienił, że w zakresie prac związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] i sporządzonego operatu z 2009 r. właściciel działki nr 628 nigdy nie kwestionował projektu operatu opisowo kartograficznego i nie zgłaszał uwag ani zarzutów, które mu przysługiwały w trybie art. 24a Pgik. Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto organ ten nie wykazał jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ani też nie wskazał wytycznych w zakresie wykładni odpowiednich przepisów. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw MW do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). W niniejszej sprawie podstawą decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] było stwierdzenie, że organ I instancji błędnie uznał tożsamość podmiotowo – przedmiotową tej sprawy z rozpoznaną już przez organy sprawą dotyczącą zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie przebiegu granicy działki nr 628 z działką nr 627/1. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca DB kwestionując wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg przedmiotowej granicy powołał się we wniosku z dnia 8 sierpnia 2017r. na materiały geodezyjne ze scalenia gruntów, domagając się usunięcia "błędu kreślarskiego" dokonanego podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W prowadzonej uprzednio sprawie przedmiotem postępowania było natomiast wprowadzenie zmian w opieracie ewidencji gruntów i budynków w zakresie granicy działki nr 627/1, własności MW HW z działką nr 628, stanowiącej własność DB, przy czym podstawą wprowadzenia zmian miał być operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę JW z czynności geodezyjnych wznowienia znaków granicznych, przyjętych do zasobu [...] października 2014r. pod nr [...]. Zakres i podstawa żądania aktualizacji przez DB w tamtym, uprzednio prowadzonym postępowaniu wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnień zapadłych w tamtym postępowaniu decyzji – najpierw Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015r. o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, następnie z decyzji PWINGiK w [...] z dnia [...] października 2015r. utrzymującej tę decyzję w mocy, a także z uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2016r. II SA/Rz 1744/15 uchylającego ostatnio wymienioną decyzję PWINGiK. W uzasadnieniu tego wyroku WSA zalecił m. in. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustosunkowanie się organu do zarzutów podnoszących nieprawidłowości przy opracowaniu przez geodetę operatu stanowiącego podstawę wprowadzonych zmian w zakresie przebiegu granic tj. operatu sporządzonego przy wznowieniu znaków granicznych działek nr 628 i 627/1. Zalecenia te zostały wykonane przez organ odwoławczy w decyzji PWINGiK w [...] zapadłej w wyniku w.w wyroku, tj. w decyzji z dnia [...] czerwca 2017r., którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując, że operat techniczny sporządzony na okoliczność wznowienia znaków granicznych, włączony do zasobu [...] października 2014r. pod nr [...] nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji i wydania decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji. W niniejszym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją inna jest podstawa żądania i dotyczy dokumentów geodezyjnych powstałych w związku ze scaleniem gruntów. Racje ma zatem organ II instancji wskazując, że nie zachodzi w związku z tym tożsamość spraw, a w konsekwencji brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść znowelizowanych przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., słuszny jest też kierunek rozstrzygnięcia organu II instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że umorzenie postępowania nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (red.: M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck), a w sprawie zachodzi konieczność załatwienia sprawy co do jej istoty, w postępowaniu musi zostać zachowana zagwarantowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. To zaś wskazuje na konieczność wypowiedzenia się w pierwszej kolejności przez organ I instancji co do meritum sprawy. Jest to tym bardziej zasadne, że postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie nie zostało praktycznie w ogóle przeprowadzone, a co najistotniejsze, nie dokonano analizy kluczowych dla sprawy dokumentów geodezyjnych, na które powołał się wnioskodawca. Te wszystkie okoliczności wskazują, że wydanie decyzji kasacyjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] było w rozpoznawanej sprawie konieczne. Sprzeciw nie mógł zostać zatem uwzględniony, choć słusznie zwraca w nim uwagę skarżący na braki w zakresie wskazania przez organ odwoławczy okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. To uchybienie nie mogło jednak wpłynąć na ocenę zasadności sprzeciwu, jako, że postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w pełnym zakresie, na co zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.