II SA/Rz 173/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 173/22 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu S.S. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy S.S. wnioskiem z [...] listopada 2021 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S.S.. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S.S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2015 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r., natomiast daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić. S.S. jest wdową, wymaga stałej pomocy i opieki drugiej osoby a pomoc taką bezsprzecznie sprawuje jej syn S.S., który zamieszkuje obok. Pomoc ta ma charakter stały, bezpośredni i konieczny. Z tej przyczyny wnioskodawca nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia. Wobec tak ustalonych okoliczności organ uznał, że negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Natomiast przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodzą. Odwołanie od tej decyzji złożył S.S.. Podkreślił, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która wymaga całodobowej opieki i z tej przyczyny nie może podjąć zatrudnienia. SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 organ wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podkreśliło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W dalszej części Kolegium wskazało na braki dowodowe dotyczące treści złożonego oświadczenia we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uznało, że oświadczenie wnioskodawcy z [...] listopada 2021 r. nie mogło zostać uznane za dowód w sprawie, gdyż nie zawierało podpisu osoby przyjmującej oświadczenie. Zdaniem SKO organ I instancji niesłusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Wskazany powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w rzeczywistości nie zachodzi, a decyzja jest co najmniej przedwczesna. SKO uznało, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z tej przyczyny decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. To powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócono także uwagę na konieczność uwzględnienia i zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz załatwił wniosek zgodnie ze wskazanymi przepisami i w przypadku spełnienia wymogów z art. 17 ust. 1 i ust. 1 a i przy braku negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 u.ś.r. - z uwzględnieniem przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyznał wnioskowane świadczenie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożył S.S.. W jego ocenie Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W razie natomiast uznania, że zachodzi taka potrzeba to zawnioskował, aby to SKO przeprowadziło postępowanie we własnym zakresie i orzekło co do istoty sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w określonym zakresie. Jedyną podstawą prawną odmowy przyznania wnoszącemu sprzeciw świadczenia pielęgnacyjnego była dokonana przez organ I instancji nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO prowadzi do wniosku, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji była wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium tymczasem jako podstawę uchylenia decyzji Burmistrza podało jej "wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" Organ odwoławczy nie wskazał jednak ani które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, ani nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.) ani w ogóle, że przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów w sprawie będzie potrzebne. W kontrolowanej sprawie SKO przytoczyło treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i podniosło, że z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania nie mogło wydać w sprawie decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. Zwróciło także uwagę na braki postępowania dowodowego odnośnie treści oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium oświadczenie S.S. z [...] listopada 2021 r., w którym podano zakres i częstotliwość czynności opiekuńczych wykonywanych przez niego względem matki S.S. nie mogło zostać uznane za dowód w sprawie, gdyż nie zawierało podpisu osoby przyjmującej to oświadczenie. Sąd nie zgadza się z takim stanowiskiem. Oświadczenie o jakim mowa powyżej zostało złożone na piśmie przez samego S.S. i dołączone do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to własne oświadczenie wnioskodawcy. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że aby uznać takie oświadczenie za dowód w sprawie musi ono zostać podpisane przez osobę przyjmującą to oświadczenie. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia [...] listopada 2021 r. Z jego treści wynika wyraźnie, że opiekę nad niepełnosprawną S.S. sprawuje jej syn, który wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki przez wnioskodawcę. Ma ona charakter stały, konieczny i bezpośredni. Dodatkowo do wywiadu środowiskowego jako załącznik dołączono oświadczenie S.S. z którego wynika, że jej syn S.S. opiekuje się nią regularnie i w związku z tym nie może podejmować zatrudnienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie wywiad taki został przeprowadzony i m. in. na jego podstawie organ I instancji poczynił niezbędne ustalenia. Z prawnego punktu widzenia wywiad środowiskowy stanowi specyficzny, szczególny środek dowodowy, przy pomocy którego ustala się sytuację faktyczną osoby (rodziny) ubiegającej się o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/06). Jako instrument postępowania dowodowego z formalnego punktu widzenia, wywiad przeprowadzony na odpowiednim druku jest dokumentem urzędowym w formie protokołu, bowiem przeprowadzony jest przez uprawniony organ, w formie przewidzianej przez u.p.s. (S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław, 2013, s. 790). Jeśli SKO miało wątpliwości czy wnoszący sprzeciw sprawuje opiekę nad matką to mogło w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zakres czynności opiekuńczych deklarowany przez wnoszącego sprzeciw w trakcie wywiadu środowiskowego znajdował potwierdzenie w jego własnym, podpisanym przez niego oświadczeniu z dnia [...] listopada 2021 r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji dokonał analizy i ustalił przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa, również nie znajduje uzasadnienia. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.