II SA/Rz 1730/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony - skargę oddala - II SA/Rz 1730/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: strona skarżąca, Stowarzyszenie) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu znak [...] prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego: "Budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na terenie części działek o nr ewid. 4125/2, 4127/2, 4126 obręb [...], gmina [...]. Jak wynika z akt sprawy, 3 sierpnia 2021 r. przedstawiciel Stowarzyszenia [...] – A. P. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu znak: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 2 lipca 2021 r. zostało wydane postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu znak: [...], które z dniem [...] lipca 2021 r. stało się ostateczne. Wójt Gminy wskazał, że w niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpiło to samo Stowarzyszenie, wniosek dotyczy tej samej sprawy i tego samego stanu prawnego. Zdaniem Wójta nie ma znaczenia, kto popiera działania i wniosek Stowarzyszenia. Lista poparcia nie jest nową okolicznością pozwalającą wydać ponowne postanowienie. Rozpatrzenie ponownego wniosku złożonego przez Stowarzyszenie w tym samym przedmiocie stanowiłoby naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), gdyż dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Od powyższego postanowienia Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez A. P. złożyło zażalenie, w którym zarzuciło naruszenie art. 61a k.p.a. i wniosło o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem jakoby złożenie kolejnego wniosku odbyło się w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Stowarzyszenie wystąpiło z kolejnym wnioskiem nie tylko w imieniu właścicieli działek (jednocześnie członków Stowarzyszenia), którzy przed wybiegiem inwestora mieli status strony w dotychczas toczących się postępowaniach, ale także w imieniu mieszkańców obszaru "[...]", którzy takiego statusu nie mieli. Stowarzyszenie wskazało, że w sprawie nie chodzi o partykularny interes członków Stowarzyszenia [...] tylko o szerszy interes społeczny, tj. grupy mieszkańców obszaru "[...]", w tym tych niebędących członkami w/w Stowarzyszenia (w poprzednim postępowaniu podstawą niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu był "partykularny interes członków Stowarzyszenia", czyli niespełnienie przesłanki interesu społecznego). Stowarzyszenie przedstawiło nowy dowód, na okoliczność wystąpienia w sprawie szerszego interesu społecznego, tj. listę mieszkańców domagających się kontrolowania procesu wydawania wymaganych prawem decyzji, przed rozpoczęciem inwestycji, także tych niebędących członkami Stowarzyszenia. W związku z powyższym organ powinien na nowo rozważyć wystąpienie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a, art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia [...] była już przedmiotem rozpoznania przez Wójta Gminy [...], który postanowieniem z [...] lipca 2021 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu znak [...]. Działania Stowarzyszenia zmierzają do zaspokojenia partykularnych interesów niektórych jego członków. Lista poparcia nie jest nową okolicznością pozwalającą wydać ponowne postanowienie, nie przesądza o istnieniu interesu społecznego. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie i nie wskazywało konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że powinno w tym postępowaniu uczestniczyć. Końcowo organ II instancji wyjaśnił, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrzenie ponownego wniosku Stowarzyszenia [...] w tym samym przedmiocie stanowiłoby naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Przepis ten statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione lub unieważnione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez A. P. wniosło skargę na w/w postanowienie SKO w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 61a k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje tożsamość sprawy oraz wadliwe dokonanie oceny żądania; art. 126 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez sporządzenie niezrozumiałego uzasadnienia zawierającego w większości poglądy orzecznictwa bez wskazywania własnej oceny Kolegium, które to uzasadnienie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę przekonywania oraz nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji podczas załatwiania sprawy. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium powinno skupić się na innych uzasadnionych przyczynach uniemożliwiających wszczęcie postępowania, czyli na art. 61a k.p.a., a nie na tym, czy Stowarzyszenie wykazało interes społeczny w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym. Pomimo tego, że w sentencji postanowienia utrzymano w mocy odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednocześnie w jego motywach rozstrzygnięto sprawę negatywnie nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W dalszej kolejności Stowarzyszenie wskazało, że wystąpiło z kolejnym wnioskiem nie tylko w imieniu właścicieli działek (zarazem członków Stowarzyszenia), którzy przed znanym organom posunięciem inwestora (celowe wykluczenie z obszaru objętego inwestycją jednej z trzech działek, tj. tej przylegającej do działek sąsiednich zabudowanych) mieli status strony w dotychczas toczących się postępowaniach, ale także mieszkańców obszaru "[...]", którzy takiego statusu nie mieli. W sprawie nie o chodzi o partykularny interes członków Stowarzyszenia [...] tylko o szerszy interes społeczny, tj. grupy mieszkańców obszaru "[...]", w tym nie będących członkami w/w Stowarzyszenia (w poprzednim postępowaniu podstawą niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu był "partykularny interes członków Stowarzyszenia", czyli niespełnienie przesłanki interesu społecznego). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pierwsze żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy Stowarzyszenie złożyło dnia 2 lipca 2021r. (data wpływu do organu). Żądanie to zostało rozpoznane negatywnie postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021r. Na to postanowienie Stowarzyszenie nie wniosło zażalenia. Postanowienie stało się ostateczne dnia [...] lipca 2021r. Następnie dnia 3 sierpnia 2021r. Stowarzyszenie złożyło ponowny wniosek o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu, podnosząc m.in., że przedłożenie listy poparcia mieszkańców Osiedla stanowi nową okoliczność w stosunku do poprzednich wniosków Stowarzyszenia. Organy I oraz II instancji uznały, że w stosunku do kolejnego żądania z dnia 3 sierpnia 2021r. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ponieważ kwestia ta została już rozpoznana przez Wójta Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. W ocenie organów, wniosek tego samego Stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia zawierał tożsame żądanie dopuszczenia do udziału w tym samym postępowaniu, dotyczył tego samego stanu prawnego. Stowarzyszenie nie godząc się z takim sposobem rozpatrzenia wniosku podnosiło, że stan faktyczny w stosunku do pierwotnie złożonego żądania uległ zmianie bowiem obecnie Stowarzyszenie występuje w imieniu nie tylko właścicieli działek a zarazem członków Stowarzyszenia, którzy na wcześniejszym etapie sprawy mieli status strony w postępowaniu, lecz również w imieniu mieszkańców obszaru [...], którzy takiego statusu strony nie mieli. Na potwierdzenie Stowarzyszenie złożyło listę poparcia mieszkańców osiedla. Co do zasady, organ rozpatrując żądanie złożone w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzyga o jego zasadności lub bezzasadności na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. dopuszczając lub odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nie należy jednak pomijać, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. a zatem musi spełniać stosowne wymogi formalne. Przy braku ich spełnienia należy stosować odpowiednio art. 64 k.p.a. W stosunku do tego rodzaju żądania należy również dokonać badania jego dopuszczalności, jako, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest możliwe wyłącznie od momentu jego wszczęcia do dnia wydania decyzji w sprawie. Żądanie Stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia 2021r. zainicjowało postępowanie wpadkowe. Organ był więc uprawniony do oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania ww. żądania Stowarzyszenia w oparciu o art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., czy też postępowanie dotyczącej ww. kwestii proceduralnej nie może zostać wszczęte z innych przyczyn, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Ocena do spełnienia przesłanek celów statutowych i interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu jest możliwa tylko, gdy żądanie w tym przedmiocie spełnia warunki formalne i jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie organ I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie złożyło dnia 3 sierpnia 2021r. powtórne żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Pierwotny wniosek z dnia 2 lipca 2021r. został rozpoznany postanowieniem Wójta z dnia [...] lipca 2021r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to stało się ostateczne dnia [...] lipca 2021r. Organ I instancji uznał, że fakt, iż tożsame żądanie zostało rozpoznane ostatecznym postanowieniem stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Kolegium podzieliło tą argumentację. Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest przesłanką procesową negatywną, która oznacza, że postępowanie jurysdykcyjne nie może zostać wszczęte w myśl art. 61a § 1 k.p.a. Z powagi rzeczy osądzonej korzystają również postanowienia. Przy ustalaniu tożsamości podmiotowej sprawy należy uwzględniać to, że inny będzie krąg podmiotów, może ona dotyczyć bowiem również podmiotów na prawach stron, a przedmiot rozstrzygnięcia będzie ograniczony do spraw procesowych lub porządkowych (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] Komentarz 2019b, s 939). Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym oraz powtórnym wnioskiem. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zasadę ta należy również odnieść do żądań, które inicjują postępowania o charakterze wpadkowym. Zatem o dopuszczalności złożenia przez Stowarzyszenie kolejnego wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu decyduje to, czy wniosek z dnia 3 sierpnia 2021r. został oparty na nowych przesłankach i okolicznościach faktycznych. Sąd podziela argumentację organów I oraz II instancji, że wniosek z dnia 3 sierpnia 2021r. został złożony przez to samo Stowarzyszenie a dotyczył tej samej sprawy oraz tożsamego stanu prawnego. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia nie doszło również do zmiany okoliczności faktycznych. Należy zwrócić uwagę, że celem statutowym Stowarzyszenia (zgodnie z § 2 ust. 1 lit. a regulaminu) jest reprezentowanie nieruchomości zlokalizowanych na terenie [...] w sprawach związanych z zagospodarowaniem i planowaniem przestrzennym. Już w pierwszym wniosku z dnia 2 lipca 2021r. Stowarzyszenie wskazywało, że istotne jest reprezentowanie lokalnej społeczności przez Stowarzyszenie [...], społeczność ma bowiem prawo do monitorowania postępowań w sprawie lokalizowania inwestycji na zamieszkałym przez nią terenie. Stowarzyszenie podnosiło, że w wyniku czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiono części mieszkańców Osiedla [...] możliwości realnego wpływu na przebieg planowanych inwestycji w postaci 48 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, podczas gdy Osiedle składa się z domów jednorodzinnych wolnostojących lub w zabudowie zagrodowej. Tą samą argumentację Stowarzyszenie zawarło we wniosku z dnia 3 sierpnia 2021r., w którym podniosło dodatkowo, że występuje nie tylko w imieniu właścicieli działek - członków Stowarzyszenia, lecz również mieszkańców obszaru [...] Osiedle, którzy zwrócili się z prośbą o reprezentowanie ich interesów w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy dla kwestionowanych inwestycji. W ocenie Sądu Stowarzyszenie już w pierwotnym wniosku podnosiło, że reprezentuje interesy mieszkańców Osiedla [...] i wskazywało na konieczność uwzględnienia lokalnego interesu społeczności ww. Osiedla w postępowaniu dotyczącym lokalizowania nowej zabudowy. W kolejnym wniosku, oprócz powtórzenia pierwotnej argumentacji Stowarzyszenie dodatkowo podkreśliło, że działa w imieniu mieszkańców Osiedla a nie tylko w interesie swoich członków. W ocenie Sądu kolejny wniosek Stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia 2021r. zawierał dodatkowe doprecyzowanie argumentacji wyrażonej we wniosku pierwotnym. Niemniej jednak intencja reprezentacji interesów mieszkańców Osiedla wynikała już z pierwotnego wniosku z dnia 2 lipca 2021r. a dodatkowo znajdowała oparcie w wyżej przytoczonym celu statutowym Regulaminu. W ocenie Sądu porównując zawartość analizowanych wniosków trudno uznać, by Stowarzyszenie powołało się na nowe okoliczności faktyczne a przez to by wniosek z dnia 3 sierpnia 2021r. był odmienny przedmiotowo od wniosku pierwotnego. Na przestrzeni całego postępowania Stowarzyszenie powoływało się na reprezentowanie interesów mieszkańców Osiedla [...] a w analizowanym wniosku nie wskazało, aby działało w innym jeszcze interesie społecznym niż ten zarysowany w żądaniu z dnia 2 lipca 2021r. a dotyczący interesów mieszkańców ww. Osiedla w trakcie postępowań dotyczących warunków zabudowy. Dołączenie do kolejnego wniosku z dnia 3 sierpnia 2021r. listy poparcia mieszkańców nie stwarzało nowej okoliczności faktycznej, lecz tylko dodatkowo wykazywało działanie Stowarzyszenia w imieniu mieszkańców Osiedla. Tego rodzaju dokument mógłby podlegać analizie w ramach rozpoznania zażalenia od postanowienia Wójta z dnia [...] lipca 2021r., jednakże jak wynika z akt sprawy z możliwości zaskarżenia ww. postanowienia Stowarzyszenie nie skorzystało. Zdaniem Sądu w obydwu wnioskach Stowarzyszenie starało się wykazać spełnienie przesłanki działania w interesie społecznym poprzez reprezentowanie interesów mieszkańców Osiedla [...]. Z tego powodu zasadnie organy uznały, że tak zarysowany zakres żądania nie może być rozpoznawany dwukrotnie. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.