II SA/Rz 1732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. II SA/Rz 1732/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2015 r. BK zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przywrócenie stosunków wodnych na stanowiącej własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] działce nr 1535/2 w [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie podała, że Nadleśnictwo [...] wybrało rów wzdłuż drogi na działce nr 1535/2. Rów ten w założeniu miał zbierać wodę wzdłuż drogi ale nie został wykonany do końca lecz przerwany na wysokości granicy działki nr 693/2 z działką nr 1223. Tym samym woda z rowu rozlewa się na ww. działki podtapiając je i grożąc zalaniem położonej dalej działki siedliskowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), Wójt Gminy [...] odmówił przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr 1535/2 położonej w miejscowości [...] oraz nakazania PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiot sprawy obejmuje działki nr 693/2, 1535/2, 1223/1 i 1223/2 w [...]. Wnioskodawczyni jest właścicielem działki nr 693/2, właścicielem działki nr 1535/2 jest Skarb Państwa i nieruchomość ta pozostaje w trwałym zarządzie PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], zaś właścicielem działek nr 1223/1 i 1223/2 jest LK TK. Teren wskazanych nieruchomości jest ukształtowany w taki sposób, że woda opadowa w sąsiedztwie lasu spływa głównie z północny na południe, tj. od strony drogi na działce nr 1535/2 w stronę działek stanowiących pola uprawne i łąki. W niewielkiej odległości od wylotu spornego rowu, po prawnej stronie drogi i dalej na wschód woda opadowa także spływa zgodnie ze spadkiem terenu od strony tej drogi w stronę północną w stronę działek nr 1223/1 i 1223/2. Działka nr 693/2 stanowi zalesiony, zakrzaczony i porośnięty wysokimi trawami teren, nachylony dość mocno na kierunku północno – wschodnim do potoku oddzielającego ją od działki siedliskowej nr 686. Organ podał, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest uwarunkowane stwierdzeniem, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W toku postępowania ustalono, że pierwotnie (po 2011 r. a przed 2014 r.), tj. przed remontem spornej drogi, woda opadowa spływała zgodnie z nachyleniem terenu w stronę drogi na działce nr 1535/2. Ponieważ droga ta stanowiła wąwóz wyżłobiony przez wodę opadową, płynęła tym wąwozem na wchód. W miejscu gdzie obecnie istnieje włączenie do tej drogi polnej drogi (działka nr 1538), woda opadowa spływająca od strony lasu kierowała się w stronę drogi polnej, gdyż poziom terenu drogi był wyższy niż poziom drogi polnej, a odcinek drogi w stronę lasu stanowił głęboki wąwóz z wypiętrzeniem za tym skrzyżowaniem. Poniżej tego miejsca woda spływała na wschód. Woda opadowa po stronie południowej drogi na działce nr 1535/22 spływała w kierunku południowym i na wschód z pominięciem tej drogi tak jak obecnie, gdyż po lewej stronie drogi istniał wał chroniący wnioskodawców przez spływem wody. Na podstawie opinie biegłego ustalono, że w stosunku do stanu pierwotnego doszło dwa razy do zmiany stosunków wodnych. Do pierwszej zmiany stosunków wodnych doprowadziło w 2014 r. Nadleśnictwo [...] poprzez wykonanie remontu drogi zlokalizowanej na działce nr 1535/2 oraz wykonanie rowu przydrożnego po prawej stronie drogi. Niemniej w ocenie autora sporządzonej opinii, było to działanie obojętne dla działek nr 693/2, 1223/1 i 1223/2. Mimo bowiem, że zmieniła się ilość wody spływającej z drogi i zmieniło się miejsce spływu tej wody na sporny teren, zmiana nie spowodowała żadnych szkód na działkach sąsiednich. Do kolejnej zmiany stosunków wodnych doprowadził zarządca drogi zlokalizowanej na działce nr 1535/2 poprzez wykonanie najprawdopodobniej podczas jej remontu przepustów w rowie przydrożnym. Zdaniem organu było to działanie korzystne dla stron gdyż poprzez montaż przepustów Ø 200 mm zredukowano ilość przepuszczanej wody, a zatem również i zmniejszono strumień wody spływający na ich działki. Tym samym w opisywanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z powodu nie stwierdzenia szkód spowodowanych dokonanymi zmianami stosunków wodnych. BK wniosła odwołanie od tej decyzji. W jej ocenie organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, skutkiem czego było nie odpowiadające rzeczywistości założenie, że dokonane zmiany stanu wód na gruncie nie spowodowały szkód na jej działce. W toku postępowania Wójt dokonał również błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a w szczególności w zakresie pojęcia "szkoda". Odwołująca podniosła, że ma "szereg planów" związanych ze swoją działką, dlatego też usankcjonowanie regularnego jej zalewania, nanoszenia mułu i niszczenia nasadzeń stanowi w istocie naruszenie przysługującego jej prawa własności. W ocenie skarżącej spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki obligujące organ do wydania wnioskowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium za prawidłowe uznało ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Zmiana w zakresie stosunków wodnych związana z remontem drogi na działce nr 1535/2 aktualnie nie wpływa szkodliwie na nieruchomości sąsiednie i nie powoduje szkód, co oznacza, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie określonym w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego wniosek taki wynika zarówno z przeprowadzonych oględzin, jak i opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej, a zatem również wiadomości specjalistycznych. Odwołująca mogła natomiast wnosić o przeprowadzenie opinii przez innego biegłego, jednak tego nie uczyniła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BBK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem inicjującym opisane postępowanie administracyjne. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, co de facto oznacza, że organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy zarówno w zakresie ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny stanowiska organu I instancji; II. art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię w zakresie sformułowania "wpływają" i wskazanie na konieczność wystąpienia zjawiska o charakterze ciągłym, która to wykładnia jest w ocenie skarżącej dowolna i nie przystająca do realiów sprawy, jako że istotne jest aby szkoda miała charakter realny i objawiała się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, co niewątpliwie zaistniało w opisywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie przepisy te naruszyły. Faktem bezspornym jest, że w 2014 r. wykonany został remont drogi na działce nr 1535/2 w [...], stanowiącej własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. W jego wyniku wykonano utwardzenie drogi, rów przydrożny po prawej stronie drogi oraz przepusty. Nie budzi też wątpliwości, a wynika to z oględzin i opinii biegłego, że w górnej części działki 1535/2, kilkanaście metrów od linii lasu, następuje zmiana nachylenia stoku, na którym znajduje się droga, tak, że na wysokości działek – nr 693/2 stanowiącej własność skarżącej oraz nr 1223/1 i 1223/2 stanowiących własność LK TK, droga posiada nachylenie podłużne w stronę wschodnią w kierunku ww. działek. W ocenie biegłego prace związane z modernizacja drogi, wykonaniem rowu i przepustów doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Natomiast oceniając przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne organy stanęły na stanowisku, że z uwagi na brak wystąpienia szkody na działce skarżącej nr 693/2, brak jest podstaw do nakazania właścicielowi działki 1535/2 przywrócenia na gruncie stanu poprzedniego. Takie stanowisko oparły na opinii biegłego, który stwierdził, że wykonanie remontu drogi – dz. 1535/2 i wykonanie rowu po prawej stronie tej drogi w 2014 r. nie powoduje żadnych szkód na działce skarżącej. Niewielkie namulenia u wylotu prawego rowu przydrożnego na zalesionej części działki 693/2 nie powodują zdaniem biegłego żadnych szkód w substancji lasu tej części działki skarżącej. W dolnej części dz. 693/2 woda z rowu też nie czyni żadnych szkód, zresztą ta część działki stanowi karczowisko. Zdaniem Sądu ocena ta jest przedwczesna, a kwestia istnienia szkody na działce skarżącej wymaga wyjaśnienia. Z konsekwentnie składanych w toku postępowania administracyjnego, w tym w trakcie oględzin, oświadczeń pełnomocnika skarżącej – TO wynika, że szkoda taka istnieje - woda rozlewa się z rowu na działkę nr 693/2, powoduje też jej zamulenie w górnej części działki, co zresztą zostało stwierdzone podczas oględzin. Okoliczności te zostały pominięte, bądź zmarginalizowane (jak np. kwestia zamulenia), organy skoncentrowały się natomiast na ocenie dokonanych zmian w stosunkach wodnych spowodowanych remontem drogi i wykonaniem rowu i przepustu, które ich zdaniem są korzystne dla skarżącej, bowiem fakt, że przepusty z rur plastikowych Ø 200 mm przepuszczają mniej wody, mniejsza jej ilość jest kierowana na działkę skarżącej. Nie zgadza się z tym skarżąca, wywodząc, że przed remontem drogi wody opadowe i roztopowe spływały rozproszonym strumieniem wzdłuż istniejącej drogi na działki położone niżej, a nie tak jak obecnie – wyłącznie na jej działkę. W decyzjach organów I i II instancji brak odniesienia się do tej kwestii, a w sytuacji naruszenia stosunków wodnych i stosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a więc ustalania czy nastąpiła szkoda i badania czy istnieje między nimi związek przyczynowo-skutkowy, kwestia ta jest istotna. Podkreślić przy tym należy, że przy zaistnieniu przesłanek z art. 29 ust. 3 ww. ustawy wielkość szkody nie ma znaczenia. Powszechnie przyjmowany jest pogląd, że szkoda w rozumieniu tego przepisu musi jedynie zaistnieć faktycznie, być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2011 r., II SA/Gl 411/11, LEX Nr 1152534, WSA w Rzeszowie z dnia 16.06.2011 r., II SA/Rz 334/11, LEX Nr 951488). Sąd podziela także wyrażane w orzecznictwie poglądy, że szkoda w rozumieniu ww. przepisu może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 12.06. 2013 r., II SA/Gl 23/13, z dnia 6.08.2014 r., II SA/Gl 291/14, z dnia 21.10.2015 r., II SA/Gl 412/15 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale także na zmianie kierunku spływu wody, w tym także kąta jej spływu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29.05.2014 r., II SA/Rz 67/14).. W każdym bowiem przypadku konieczną przesłanką zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwe na grunty sąsiednie. Brak należytego wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym w niniejszym wyroku, a następnie dokona jego oceny. Niezbędne może się przy tym okazać uzupełnienie opinii przez biegłego. Na marginesie Sąd zauważa, że zawarty w tej opinii opis stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie uksztaltowania terenu i kierunku spływu wód jest dość nieczytelny, bez uwidocznienia go w formie graficznej na rysunku bądź mapie. Sąd zwraca też uwagę, że w aktach sprawy (w tym w opinii i decyzjach organów) mowa jest o działce siedliskowej skarżącej nr "686", podczas gdy na mapach znajdujących się w aktach taka działka nie występuje, występuje natomiast działka nr 698 i o nią najprawdopodobniej chodzi. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku skarżącej.