II SA/Rz 1737/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4161/22/2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 lutego 2021 r. nr RIG.6830.3.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1737/23 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. nr RIG.6830.3.2020 Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") orzekł o rozgraniczeniu: 1) nieruchomości nr ewid. [...] położonej na terenie miejscowości W. stanowiącej własność W.Z. z nieruchomościami: nr ewid. [...] (własności Gminy [...]), nr ewid. [...] (własności A.P. /obecnie: "D."/), nr ewid [...] (własności Urzędu Gminy [...]), nr ewid. [...] (własności J.G.); 2) nieruchomości nr ewid. [...] położonej na terenie miejscowości W. stanowiącej własności W.Z. z nieruchomościami nr ewid. [...] (stanowiącej własność Gminy [...]); nr ewid. [...] (własności E.P.) nr ewid. [...] (własności Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]) i nr ewid. [...] (własności J.G.). Następnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r. nr RIG.6830.3.2020 Burmistrz ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w związku z wydaniem wyżej opisanej decyzji z 1 lutego 2021 r. w kwocie 4600 zł i zobowiązał strony do ich uiszczenia, tj. W.Z. w wysokości 2300 zł, E.P. w wysokości 575 zł, J.G. w wysokości 1150 zł, A.P. (obecnie: "D.") w wysokości 575 zł. Zażalenia na ww. postanowienie złożyli E.P., A.D. i J.G. Wymienieni podnieśli, że granica nie była sporna a rozgraniczenie zostało dokonane w interesie W.Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr SKO.4161/22/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium powołując się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06 wskazało, że art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdzie także art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kodeksu cywilnego. Kolegium zauważyło, że obowiązkiem organu I instancji było dokonanie podziału kosztów postępowania pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego w takim zakresie, aby koszty postępowania poniosły wszystkie strony. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało wydane prawidłowo. Wbrew zarzutom składających zażalenia pomiędzy właścicielami działek nie było konsensusu co do przebiegu granicy. Postępowanie wywołane wnioskiem strony faktycznie doprowadziło do ustalenia granicy pomiędzy wskazanymi nieruchomościami. Działanie takie było celowe i uzasadnione, a korzyść w zakresie stabilizacji granicy osiągnęły wszystkie strony postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.G. domagając się jego uchylenia lub zmiany oraz uchylenia postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 262 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w jego interesie. Skarżący wyjaśnił, że rozgraniczenie nieruchomości nie było wszczęte na jego wniosek, nie utrudniał prowadzenia postępowania i nie kwestionował przebiegu granicy pomiędzy jego działkami nr ewid. [...] i [...] a działkami o nr ewid. [...] i [...], będącymi własnością W.Z. a który też był wnioskodawcą rozgraniczenia. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, przeprowadzonego przez geodetę, granice pomiędzy wyżej wymienionymi nieruchomościami nie uległy zmianie, punkty graniczne były dawno wyznaczone a pomiędzy nieruchomościami istniały znaki graniczne. Nie było konieczności wstawiania nowych znaków granicznych. Uczynił to geodeta. Skarżący podkreślił, że zawarte w kwestionowanym postanowieniu stwierdzenie dotyczące braku konsensusu pomiędzy stronami jest niezgodne ze stanem faktycznym. Nigdy nie był zainteresowany przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego w zakresie działek stanowiących jego własność. Nie składał wniosku o wszczęcie postępowania. Inicjatywa w tym zakresie pozostawała wyłącznie po stronie W.Z., który dążył do ustalenia przebiegu granicy własnej nieruchomości z nieruchomością innego uczestnika. W.Z. chcąc sprzedać swoją działkę miał interes prawny aby dokonać rozgraniczenia. To on powinien ponosić koszty opłaty geodety. Skarżący podkreślił, że nie miał w tym żadnego interesu prawnego i nie kwestionował przebiegu granic, które były znane i nie wymagały ustalenia. Z tytułu rozgraniczenia nie osiągnął żadnych korzyści, a jedynie ponosi obciążenie finansowe. W jego ocenie wydane rozstrzygnięcia są dla niego niesprawiedliwe i krzywdzące. Skarżący odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu postanowienia Kolegium uchwały NSA wyjaśnił, że w aktualnym orzecznictwie sądy administracyjne wskazują, że nie zawsze w każdym przypadku organ prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie strony biorące w nim udział. Dopuszczono możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomościami takimi kosztami nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Co więcej zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie bez szczegółowy analizy stanu faktycznego sprawy. Organ zawsze musi brać pod uwagę czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną ze stron czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku w jakim stosunku. Możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, J.G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędne ustalenie, że koszty postępowania muszą ponosić również strony postępowania rozgraniczeniowego, które nie kwestionowały przebiegu granic nieruchomości, jak również których granice nie zostały zmienione w trakcie przeprowadzonego postępowania. Skarżący zawnioskował o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny być poniesione wyłącznie przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wysokość tych kosztów nie jest kwestionowana, spór dotyczy natomiast określenia kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku rozliczenia kosztów rozgraniczenia należy uwzględniać także zasady zawarte w art. 152-153 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi regulacjami koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie (art. 153 K.c.), co jest konsekwencją sformułowanego w art. 152 K.c. obowiązku współdziałania właścicieli gruntów sąsiadujących przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawach o rozgraniczenie. Próbę ich usunięcia podjął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej w zaskarżonym postanowieniu, uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Pogląd ten znajduje bowiem wsparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Podkreślić jednak należy, że w uchwale tej NSA jedynie dopuścił możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdził jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zawsze musi zostać wydane, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Taka wykładnia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie uwzględniałaby w pełni treści takich wyrażeń jak "wina strony" czy "w interesie strony". Dlatego orzeczenie o kosztach postępowania winno następować zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno uwzględniać rozstrzygnięcia organy co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ powinien zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku (ta słusznie NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., o sygn. I OSK 2211/14, a także w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2688/18, LEX). Organ winien mieć na uwadze okoliczności faktyczne, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia. W szczególności powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych. Jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. Rozkład kosztów postępowania musi odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19, wyrok z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1264/19). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści wskazanej wyżej uchwały NSA I OPS 5/06 nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość, co słusznie i konsekwentnie podnosi skarżący. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek W.Z. i obejmowało granice 2 jego działek – nr [...] i [...] – z działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Należy przy tym dodać, że działki wnioskodawcy mają mocno wydłużony kształt, a zatem granica z ww działkami sąsiednimi jest znacznie dłuższa niż z dz. [...], [...], [...] (drogi gminne) oraz dz. [...] (ich krótsze boki). Z akt postępowania i treści wniosku nie wynika również, by istniał jakikolwiek spór graniczny ze skarżącymi. W skardze wskazuje on, że granice z pozostałymi uczestnikami rozgraniczenia budziły jakieś zastrzeżenia, a W.Z. miał interes prawny w rozgraniczeniu, bowiem chciał sprzedać działkę. Okoliczności te nie były w ogóle badane przez organy administracji, które z góry przyjęły, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele rozgraniczanych działek. Organy mechaniczne przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, pomijając fakt, że wywód prawny uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której wystąpił spór graniczny. Tymczasem organy winny były wziąć pod uwagę czy określone w decyzji rozgraniczeniowej granice nieruchomości pokrywały się z przebiegiem utrwalonym w istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jak również czy skutki tej decyzji wprowadziły nowy stan w zakresie położenia punktów granicznych i powierzchni działek oraz spowodowały korzyści wynikające z innego ukształtowania granic u innych osób niż wnioskodawca. Kosztami rozgraniczenia nie powinny być obciążane strony nie podważające przebiegu granic. Stanowisko SKO o tym, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostały poniesione w interesie strony nie powinny jej obciążać, znajduje pełne umocowanie w utrwalonej linii orzeczniczej. Słusznie akcentuje WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 czerwca 2021 r., o sygn. II SA/Bk 395/21, LEX, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami, to jest decyduje albo interes strony, albo żądanie strony. Jeżeli zatem przebieg granicy jest w istocie ustalony i nie ma sporu co do jej przebiegu, w sferze obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wiodąca powinna być przesłanka "żądania strony". Brak ustalenia w postępowaniu dotyczącym kosztów rozgraniczenia istotnych dla poniesienia tych kosztów kwestii świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.