II SA/Rz 174/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Wolska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant: sekr.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu R.-S. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], II. Uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] października 2003 r. [...] oraz decyzję Starosty Powiatu R.-S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], a także postanowienie Starosty Powiatu R.-S. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Rz 174/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. P. jest decyzja Wojewody z dn.[...].01.2004r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dn.[...].08.1991r. [...] wydaną przez Zastępcę Kierownika Urzędu Rejonowego w R. przyznano A. P. od dnia 24.07.1991r. zasiłek dla bezrobotnych. Postanowieniem z dn.[...].07.2003r. wydanym z upoważnienia starosty Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych dla A. P. w okresie od 24.07.1991r. do 24.10.1991r.. W postanowieniu tym wskazano, że wznawia się postępowanie "ze względu na ujawnienie nowych okoliczności, które mają istotny wpływ na przyznanie prawa do zasiłku". Postanowienie to wydano w następstwie powiadomienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rz. Wydział Ustalania Kapitału Początkowego, iż A. P. była zatrudniona w Zespole Opieki Zdrowotnej w D. do dn.31.08.1991r. Decyzją z dn.[...].08.2003r. Nr [...] Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R., działający z upoważnienia starosty stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. w przedmiocie przyznania A. P. zasiłku dla bezrobotnych została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W motywach tej decyzji wskazano, iż okolicznością uprawniającą do wznowienia miał być fakt złożenia odwołania przez stronę od wypowiedzenia umowy o pracę, stwierdzenie niezgodności decyzji z dn.[...].08.1991r. z kolei uzasadniać miała dyspozycja art.146 k.p.a. w związku z upływem pięciu lat od dnia wydania źródłowej decyzji. W uzasadnieniu organ wywiódł także, że wskutek jej wydania nastąpi wyłączenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych jako okresu składkowego. Od tej decyzji A. P. wniosła odwołanie do Wojewody. Wojewoda decyzją z dn.[...].10.2003r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dn.[...].08.2003r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art.138 § 2 k.p.a.. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił co do zasady argumentację I instancji odnośnie przyczyn wznowienia postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadniano tym, iż nie rozpoznano i nie rozstrzygnięto kwestii nabycia prawa do zasiłku w oparciu o przepisy ustawy z dn.29.12.1989r. o zatrudnieniu (Dz.U. Nr 75, poz.446), która obowiązywała w dacie wydawania decyzji z dn.1.08.1991r. Ustalenie organu I instancji, iż skarżąca nie spełniała w dniu rejestracji warunków do nabycia statusu bezrobotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednol. Dz.U. Nr 58 z 2003r., poz.514) uznano za nieistotne dla sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wadliwie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Po wydaniu decyzji kasacyjnej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R. działający z upoważnienia starosty, nie prowadząc postępowania wyjaśniającego, decyzja z dn.[...].11.2003r. Nr [...] wierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. Nr "[...]." została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W podstawie prawnej powołano się na art.145 § 1 pkt 5, art.146 § 1 i art.151 § 2 k.p.a. oraz art.2 ust.1 pkt 8 ustawy o zatrudnieniu z dn.29.12.1989r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w sprawie przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych wznowiono postępowanie opierając się na informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rz., iż A. P. zatrudniona była w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w okresie do 31.08.1991r. Jako okoliczność wznowienia podano brak znajomości faktu wniesienia odwołania od wypowiedzenia umowy o pracę. Dalej wskazano, iż Sąd Rejonowy w D. wyrokiem z dn."18.07.1991r." oddalił powództwo strony o przywrócenie do pracy, zasądził jednak odszkodowanie oraz odprawę pieniężną, a także nakazał zmienić świadectwo pracy w ten sposób, że jako datę zakończenia stosunku pracy określono dzień 31.08.1991r. Dalej organ wywiódł, że na podstawie wystawionego świadectwa pracy w dn.23.10.1991r. wskutek powyższego wyroku sądowego nie można było przyjąć, że A. P. należał się zasiłek dla bezrobotnych, jako że w dniu przyznania takiego zasiłku pozostawała w stosunku pracy. Organ powołując się na art.146 § 1 k.p.a. argumentował, że wobec upływu ponad 5 lat od dnia wydania decyzji, zasadnym było ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. z naruszeniem prawa. Organ I instancji sprostował uzasadnienie swej decyzji postanowieniem z dn.29.12.2003r. wskazując, iż błędnie przywołano datę wyroku Sądu Rejonowego w D., gdyż poprawną datą winien być dzień 18.09.1991r. Od powyższej decyzji odwołała się A. P. wnosząc o zaliczenie jej dla ustalenia kapitału początkowego okresu pozostawania bez pracy od chwili wydania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w D. z dn.18.09.1991r. sygn. IV P [...]. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wyeksponował, że istotną dla sprawy nową okolicznością jest pojęcie "pozostawania bez pracy" w rozumieniu ustawy z dn.29.12.1989r. o zatrudnieniu. Organ odwoławczy naprowadzał, że zgodnie z ustaleniami Sądu Rejonowego w D. zawartymi w wyroku z dn.18.09.1991r. A. P. była zatrudniona do 31.08.1991r., choć faktycznie nie świadczyła pracy, a zatem nie spełniała warunku do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Odnośnie kwestii zaliczenia okresu przebywania na zasiłku dla bezrobotnych wskazano, że ta sprawa nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. P., zarzucając naruszenie art.145 § 5 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania, gdy brak było ku temu podstaw i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca wyłuszczyła, iż przyczyna wznowienia musi istnieć w dacie wydawania decyzji, odnośnie której nastąpić ma wznowienie postępowania. Kwestionując przyjęte przez organy obu instancji ustalenia, A. P. wywodzi, że w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Rz. z dn.[...].08.1991r. spełniała wymogi uznania ją za osobę bezrobotną, zaś wyrok Sądu Rejonowego w D., a następnie wydanie zmienionego świadectwa pracy nastąpiło już po wydaniu decyzji o przyznaniu jej zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadnienie skargi zawiera, z tej przyczyny, także odmienny wniosek procesowy o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. wywodzi, że przez pojęcie nowych okoliczności w sprawie należy rozumieć tylko takie okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a za taką okoliczność nie można byłoby uznać faktu wniesienia odwołania do sądu pracy od wypowiedzenia umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, wywodząc że był nią stwierdzony świadectwem pracy z dn.23.10.1991r. fakt pozostawania w stosunku pracy przez skarżącą w dacie dokonywania rejestracji w urzędzie zatrudnienia. Strona przeciwna przywołała orzeczenie NSA z dn.14.10.1998r. II SA 1170/98 odnoszące się do problematyki wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu zatrudnienia w aspekcie wydania orzeczenia przez sąd pracy, jako wzmacniającą jej argumentację. Wskazano także, że poinformowanie we właściwym czasie urzędu pracy o pozwie wniesionym do sądu pracy umożliwiłoby organowi zawieszenie postępowania na zasadzie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś po przedłożeniu wyroku sądu – prawidłowe ustalenie daty nabycia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem, stosując środki i reguły tej kontroli określone ustawą z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd nie jest związany granicami skargi, uwzględnia także naruszenia prawa w niej nie wskazane. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd ponadto stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny przewidziane w k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 i 3 Ppsa). Sąd uprawniony jest do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W przedmiotowej sprawie sąd doszedł do przekonania, że objęte sentencją wyroku decyzje i postanowienie zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które nie tylko mogły mieć, ale i miały istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Zważyć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dn.[...].01.2004r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty R.-S. z dn.[...].11.2003r. stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione postanowieniem Starosty R.-S. z dn.[...].07..2003r. i opierało się na przesłance wznowieniowej, określonej dyspozycją art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W myśl cyt. przepisu wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności takiej nie wskazano w samym postanowieniu organu I instancji wznawiającym postępowanie. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania organy obu instancji podawały fakt wystąpienia przez A. P. z odwołaniem od wypowiedzenia umowy o pracę i to, że okoliczność ta nie była znana organowi w chwili podejmowania decyzji z dn.[...].08.1991r., która stała się ostateczną. W decyzji kasacyjnej Wojewody z dn.[...].10.2003r. jako nową okoliczność przywołano pozostawanie przez stronę w stosunku pracy w dacie rejestracji jako osoby bezrobotnej, co wynikać miało ze świadectwa pracy wystawionego w dn.23.10.1991r. Sąd podziela pogląd skarżącej, iż przez pojęcie "nowej okoliczności" użyte w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać taką okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tak NSA w wyroku z dn.25.06.1985r. I SA 198/85. ONSA Nr 1/1985, poz.35). Przyjmując taką konkluzję wykluczyć należy, by za taką okoliczność uznać wydanie wyroku przez Sąd Rejonowy w D. z dn.18.09.1991r., a w konsekwencji wystawienie nowego świadectwa pracy z dn.23.10.1991r., jako że zdarzenia te miały miejsce już po dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r.. Za taką okoliczność nie można uznać także samego faktu toczącego się postępowania w sprawie z odwołania A. P. od wypowiedzenia umowy za pracę, jako że nie mogło to mieć wpływu na same rozstrzygnięcie sprawy. Odmienne stanowisko można byłoby zaakceptować, gdyby sąd pracy przywrócił A. P. do pracy, jako że takie orzeczenie miałoby charakter restytucyjny. Z tego względu nie można także podzielić stanowiska wojewody prezentowanego w odpowiedzi na skargę, a powołującego się na wyrok NSA z dn.14.10.1998r. II SA 1170/98, LEX Nr 41884. Wyrok powyższy zapadł w odmiennym stanie faktycznym, kiedy to sąd pracy przywrócił osobę, której przyznano zasiłek dla bezrobotnych, do pracy i przyznał wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy. Taka sytuacja w odniesieniu do A. P. nie miała miejsca. Z tej przyczyny uznać należy, że organy nie wskazały dostatecznej przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., która uzasadniać miałaby wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z R. z dn.[...].08.1991r.. Oznacza to, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem cyt. przepisu k.p.a. Skutków takiego naruszenia nie można jednak, w ocenie sądu w tym składzie, uznać za uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Sama skarżąca jest niekonsekwentna w swych wnioskach procesowych, skoro w petitum skargi wnosi o uchylenie decyzji, aby w jej uzasadnieniu wywodzić o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie przepisów procesowych nie jest bowiem w tym przypadku ani oczywiste, ani nie powoduje skutków tak daleko idących, by stosować konstrukcję stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uchylił także decyzję Wojewody z dn.[...].10.2003r., albowiem doszedł do przekonania, że wydano ją z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do jej wydania jest przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nastąpiły tego rodzaju naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), które sprawiają, że można zasadnie postawić I instancji zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 k.p.a.), a przez to wydaną decyzję należy ocenić jako przedwczesną. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dn.[...].10.2003r. nie można doszukać się stwierdzenia o braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozumianego w ten sposób, by wskazywać jakie to dowody organ I instancji winien uzupełnić. Uzasadnienie to nie nawiązuje w żaden sposób do normy art.138 § 2 k.p.a., Organ odwoławczy podzielając w zasadzie pogląd organu I instancji o zasadności stwierdzenia niezgodności decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn.[...].08.1991r. orzekł kasacyjnie, albowiem uznał, iż decyzja wznowieniowa nie nawiązuje do ustawy z dn.29.12.1989r. o zatrudnieniu, zaś odnosi się do ustawy, która nie obowiązywała w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Zdaniem sądu w tym składzie jest to całkowicie motyw chybiony, jeśli chodzi o oparcie decyzji II instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a.. W takiej sytuacji, jaka miejsce w sprawie organ odwoławczy miał wątpliwości co do prawidłowości orzeczenia, to mógł orzekać w tym zakresie reformatoryjnie. Przede wszystkim zauważyć należy, że jak to już wcześniej podkreślono, wydanie tego typu decyzji ma swoją wyraźną przesłankę, którą nie można interpretować w oderwaniu od wyraźnego brzmienia przywołanego art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie wskazując wadliwości postępowania wyjaśniającego, nie podając zakresu w jakim wymaga ono uzupełnienia, naruszył zasadę dwuinstancyjności, rozumianą również jako prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia także w drugiej instancji oraz nakaz podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). Przekonuje o tym to, że po wydaniu decyzji kasacyjnej organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a decyzję wydaną ponownie organ odwoławczy zaaprobował. Uchylenie wcześniejszych decyzji jak i samego postanowienia o wznowieniu znajduje uzasadnienie w treści art.135 Ppsa pozwalającego sądowi na podjęciu przewidzianych ustawa środków w stosunku do aktów wydanych w granicach sprawy, gdy jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższych przyczyn sąd postanowił, działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jak na wstępie. Określenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.