II SA/Rz 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 174/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.J. jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Starosta J., po rozpatrzeniu wniosku A S.A. w L. z [...] marca 2017 r., decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] – wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) - ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1136/6 o pow. 0,6861 ha, stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej współwłasność K.J. w 1/3 części i na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej Z.M. i A.M. w 2/3 części, poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii kablowej SN 15 kV. W decyzji tej wskazano, że przedmiotowym ograniczeniem ustanowionym na czas posadowienia i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych służących przesyłaniu energii elektrycznej objęty został pas gruntu z ww. działki o pow. 59 m2, którego przebieg został przedstawiony na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji. Organ zobowiązał także wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, z jednoczesnym wskazaniem, że jeżeli nie będzie to możliwe lub wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami, odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 128 ust. 4 u.g.n. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł K.J. wskazując, że jest ona konsekwencją realizacji zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja odcinka linii 15kV GPZ R.- Ś.". Zakwestionował stanowisko organu, który dał wyłączną wiarę twierdzeniom A S.A. w L. co do procesu negocjacyjnego w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Podkreślił, że zaproponowana przez Spółkę jednorazowa kwota w wysokości 1 200 zł za ustanowienie służebności przesyłu jest nie do zaakceptowania. Zwrócił uwagę, że nie uwzględniono jego stanowiska jako właściciela nieruchomości. Nadto Spółka nie odpowiedziała na jego propozycję zawartą w piśmie z [...] listopada 2016 r. odnośnie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych za opłatą w kwocie 3 200 zł. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n. dającego staroście możliwość ograniczenia w drodze decyzji - zgodnie z planem miejscowym lub w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na niej przewodów służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wojewoda podał, że w aktach sprawy zalega uchwała Rady Miejskiej z [...] czerwca 2003 r. nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...]" oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta R. z [...] maja 2017 r. ([...]), wg których na obszarze działki nr 1136/6, obr. m. R., dopuszczalna jest inwestycja pn. "Modernizacja odcinka linii 15 kV GPZ R. – Ś. (stacja 30/15 kV GPZ R.-Ś., trzon linii od słupa nr 1 do słupa nr 5). O zgodności tej inwestycji z planem miejscowym przesądza jego § 5, z którego wynika, że w granicach całego objętego planem terenu dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi tego terenu. W tym zakresie organ uznał, że pierwsza z wyżej wskazanych przesłanek została spełniona. Wojewoda uznał także spełnienie drugiej z przesłanek warunkujących zastosowanie ograniczenia, tj. braku zgody właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Wyjaśnił, że inwestor prowadził rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na przeprowadzenie na niej ww. inwestycji. Świadczy o tym zalegająca w aktach korespondencja, tj. kierowane do K.J. pismo z [...] października oraz protokoły z [...] września i [...] października 2016 r. wraz z porozumieniem z [...] września 2016 r. Na porozumienie to i pismo z [...] października 2016 r. (zawierające ostateczną propozycję wynagrodzenia w wysokości 1 200 zł) K.J. odpowiedział negatywnie. Domagał się ustanowienia służebności przesyłu oraz wypłacenia jednorazowej kwoty 3 200 zł, co zawarł w piśmie z [...] listopada 2016 r. Powyższe uzasadniało uznanie, że rokowania były nieskuteczne, a w konsekwencji że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył K.J. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Wywiódł, że działka nr 1136/6 w R., której jest współwłaścicielem, objęta jest m.p.z.p. z przeznaczeniem na cele produkcyjno - usługowe. Stanowi to o wartości działki, zatem każde ograniczenie korzystania z niej jest jej obniżeniem. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że procedura rokowań została przeprowadzona. A S.A. w Lublinie jako inwestor działa w stosunku do niego z pozycji monopolisty. Podkreślił, że wyraził zgodę na udostępnienie gruntu, tj. części działki nr 1136/6 na cele realizacji w/w inwestycji będącej inwestycją celu publicznego, a co za tym idzie, na obciążenie nieruchomości służebnością konieczną dla bieżącego utrzymania urządzeń do przesyłu energii elektrycznej. Za trwałe ograniczenie w swobodzie dysponowania własną nieruchomością zgodnie z jej przeznaczeniem zaproponował kwotę 3 200 zł. Spółka uznała propozycję za wygórowaną oraz że procedura rokowań została przeprowadzona. Skarżący zaznaczył, że w sprawie istotne jest, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało wydane, mimo że wyraził zgodę na udostępnienie gruntu na działce z udziałem własnościowym. Nie zgodził się jedynie z rekompensatą finansową. W jego ocenie rokowania nie zostały przeprowadzone, a wystąpiła jedynie próba narzucenia mu warunków przez inwestora. Orzekające w sprawie organy zaakceptowały monopolistyczny styl działania inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu i sprowadza się do oceny dopuszczalności i prawidłowości rozstrzygnięcia ograniczającego sposób korzystania z części stanowiącej współwłasność skarżącego - położonej w R. - działki nr 1136/6 o pow. całkowitej 0,6861 ha, poprzez udzielenie A S.A. w L. zezwolenia obejmującego prawo wstępu na nią celem wykonania prac związanych z przeprowadzeniem linii kablowej służącej do przesyłu energii elektrycznej, jak również wykonywania ewentualnych późniejszych czynności związanych z jej eksploatacją, konserwacją i usuwaniem awarii (powierzchnia strefy służebności przesyłu stanowi pas gruntu o szerokości 1 m i pow. 59 m², przebiegający wzdłuż jednej z granic działki). Poddawszy kontroli legalności w zakreślonych powyżej granicach zaskarżoną decyzję Wojewody wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty J. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W rozpoznawanej sprawie zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości były zgodność inwestycji z m.p.z.p. oraz brak zgody skarżącego na to ograniczenie mimo przeprowadzonych w tym zakresie rokowań, wynikający z uznania nieadekwatności zaproponowanego mu z tego tytułu przez Spółkę odszkodowania (ze znajdującej się w aktach sprawy umowy z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że pozostali właściciele przedmiotowej nieruchomości Z.M. i A.M. wyrazili zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu budowy urządzeń energetycznych oraz na przyszłość, w celu wykonywania niezbędnych prac związanych z ich remontami, eksploatacją lub naprawą). W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń spełnienie pierwszej z tych przesłanek. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i co zresztą nie jest kwestionowane, inwestycja zamierzona na działce nr 1136/6 pozostaje w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2003 r. [...]; zgodnie z jego zapisami, dotyczy on terenów budownictwa mieszkaniowego i produkcyjno – usługowego (§ 1), w granicach których dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi tego obszaru (§ 5). Jak wskazano przy tym w inicjującym postępowanie administracyjne wniosku Spółki, przeprowadzenie przez teren działki nr 1136/6 odcinka linii energetycznej podyktowane jest koniecznością zapewnienia okolicznym odbiorcom zasilania w energię elektryczną, a także poprawą standardów jakościowych parametrów tego zasilania. Jego wykonanie zgodnie z opracowaną dokumentacją techniczną budowy kablowej linii średniego napięcia zostało zaprojektowane z uwzględnieniem interesu społeczno – gospodarczego oraz interesu właścicieli działki (linia będzie przebiegać pod ziemią przy granicy działek, co w praktyce nie ogranicza sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a obszar ograniczenia prawa własności z uwzględnieniem pasa technologicznego sprowadzono do niezbędnego minimum). Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, czemu dały one wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W kontekście podnoszonych przez skarżącego tak na etapie odwołania jak i we wniesionej skardze zarzutów, kluczowe w sprawie pozostaje spełnienie drugiej z w/w przesłanek warunkujących dopuszczalność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a związanej z brakiem zgody jej właściciela na realizację inwestycji i wymogiem przeprowadzenia wcześniejszych rokowań między nim a inwestorem mających na celu ustalenie warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. W ocenie Sądu, zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nakazuje uznać, że także to kryterium zostało spełnione. Ze spisanego [...] września 2016 r. protokołu negocjacji wynika, że inwestor zaproponował K.J. proporcjonalnie do jego udziału w prawie własności nieruchomości kwotę 333,33 zł (1/3 z 1000 zł) tytułem jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu; z uczynionej na protokole adnotacji wynika, że K.J. oczekuje dalszych propozycji w tym zakresie. Powyższa kwota wynika także z opatrzonego datą [...] września 2016 r. dokumentu określonego jako "porozumienie", którego podpisania wg widniejącego na nim zapisu K.J. odmówił. Z kolejnego protokołu z dnia [...] października 2016 r. wynika, że przedstawiciel Spółki zaoferował telefonicznie K.J. - proporcjonalnie do jego udziału – jednorazową opłatę w wysokości 400 zł (1/3 z kwoty 1 200 zł); propozycję tę odzwierciedlało skierowane do niego tego samego dnia pismo (doręczone w dniu następnym), w którym pełnomocnik Spółki określił ją jako ostateczną, informując, że na pisemną odpowiedź oczekuje w terminie do [...] listopada 2016 r. (w udzielonej [...] listopada 2016 r. odpowiedzi K.J. poinformował, że warunkuje zgodę na ustanowienie służebności przesyłu od jednorazowej opłaty w kwocie 3 200 zł). Przedstawione okoliczności dotyczące przeprowadzenia rokowań, stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., zostały w należyty sposób wykazane i udokumentowane w aktach sprawy. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że przepis ten oprócz samego wymogu przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści, a także czasookresu trwania. Strony nie są związane jakimikolwiek regułami w tym zakresie, a spełnienie obowiązku przeprowadzenia tych rokowań oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, wobec rozbieżności stanowisk i braku możliwości uzgodnienia satysfakcjonującego obie strony kompromisu, nie doszło do zawarcia porozumienia co do warunków udostępnienia nieruchomości. W myśl m.in. wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007r. II SA/Go 579/07 i WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. IV SA/Po 381/09, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W kontekście opisanych wyżej ustawowych przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. których spełnienie jest niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w okolicznościach sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięć organów administracji ograniczających sposób korzystania z będącej współwłasnością skarżącego nieruchomości w celu przeprowadzenia kablowej linii energetycznej, której zamiar realizacji sam w sobie nie jest przez niego kwestionowany. Podkreślić należy, że w ramach weryfikacji spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań, w gestii prowadzących postępowanie organów nie mieści się ocena stanowiska inwestora i właściciela nieruchomości co do zgłoszonych propozycji /oczekiwań. Sąd zwrócił jednak uwagę na zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśnienia Spółki, że żądana za ustanowienie służebności przesyłu przez K.J. Kwota 3 200 zł była zbyt wysoka i nieadekwatna do utrudnień w jej użytkowaniu związanych z lokalizacją kabla ziemnego, a także że zaproponowana przez nią kwota za ustanowienie tej służebności została oszacowana na podstawie wcześniej zawartych tego typu umów, sporządzonych w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego w odniesieniu do terenów o zbliżonej lokalizacji i analogicznym przeznaczeniu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego kwestionującego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie rokowań na tej podstawie, iż Spółka nie odpowiedziała na jego pismo z dnia [...] listopada 2016 r. Jak już wspomniano wyżej, czasokres trwania rokowań oraz rodzaj podejmowanych w jego ramach czynności nie został w przepisach oznaczony, mogą być zatem zakończone w momencie, w którym strony na podstawie ich przebiegu uznają, że osiągnięcie porozumienia nie jest możliwe (wymogiem ustawowym jest obowiązek ich przeprowadzenia i dołączenia do wniosku o ograniczenie potwierdzających tego dokumentów). Wobec tego zatem, że w piśmie do skarżącego z dnia [...] października 2016 r. – po wcześniejszej wzajemnej prezentacji stanowisk - Spółka przedstawione przez siebie stanowisko i złożoną propozycję określiła jako ostateczną oraz wyznaczyła na 24 listopada 2016 r. termin do udzielenia odpowiedzi, za nieuzasadnione okolicznościami należało uznać oczekiwanie skarżącego, aby Spółka po raz kolejny ustosunkowywała się do stanowiącego taką odpowiedź jego pisma z dnia 16 listopada 2016 r., skoro nie wynikała z niego akceptacja dla jej propozycji ani żadna inna możliwość osiągnięcia porozumienia na zaproponowanych warunkach w przyszłości. Powyższe nie uzasadnia tym samym trafności twierdzenia skarżącego, że rokowań nie było, a nastąpiła jedynie próba narzucenia mu warunków przez A S.A. w L. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy ograniczając korzystanie z będącej współwłasnością skarżącego nieruchomości dokonały pełnej analizy związanych z tym okoliczności, zasadnie uznając, że przeprowadzenie przez nią ziemnego kabla energetycznego odbędzie się przy minimalnej uciążliwości i nie spowoduje przeszkód w dalszym - zgodnym z dotychczasowym przeznaczeniem - korzystaniu z niej. Zaznaczenia w związku z tym wymaga, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez dopuszczalną prawem ingerencję w prawo własności nieruchomości umożliwia uprawnionym podmiotom realizację wybranych inwestycji mających priorytetowe znaczenie z punktu widzenia interesu społecznego, to jednak nie pozbawia właściciela tego prawa, jedynie go w niezbędnym zakresie ograniczając. Przepisy u.g.n. nie przyznają jednak organom administracji kompetencji do orzekania o wynagrodzeniu w tym przedmiocie, ograniczając ich rolę do kontroli przeprowadzenia związanych z tym rokowań, w którym to zakresie Sąd względem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień prawa materialnego i procesowego. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, które wraz z wyjaśnioną podstawą prawną i przesłankami stojącymi u podstaw wszczęcia i prowadzenia postępowania znalazły odzwierciedlenie w ich uzasadnieniu. Podsumowując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy administracji. Ponieważ w toku sądowej kontroli podniesione względem zaskarżonej decyzji zarzuty nie znalazły potwierdzenia, brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Stosownie do powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.