II SA/Rz 1759/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu "[...]" na części działki nr 4693 położonej przy ul. [...] w Ł.", wydaną dla A Sp. z o.o. w [....]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) Burmistrz Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. ([...]), wydanym we wznowionym postępowaniu Burmistrz Miasta [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Wskutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w pkt 1) uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, w pkt 2) wstrzymało wykonalność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...]. Skargę na opisane wyżej postanowienie SKO z dnia [...] września 2016 r. złożyła A Sp. z o.o. w [...], wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jego wykonania. Uzasadniając swe stanowisko wskazała, że wykonanie postanowienia wyrządzi jej znaczna szkodę. Podała, że wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje z urzędu zawieszenie wszczętego już z wniosku skarżącej postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej, wstrzymanie realizacji przedmiotowej inwestycji o charakterze celu publicznego. Opóźnienie realizacji inwestycji oznacza wymierne szkody dla skarżącej, ale także i dla lokalnej społeczności – nastąpi opóźnienie w zapewnieniu dostępu do wysokiej jakości usług telekomunikacyjnych, w tym dostępu do szerokopasmowego przesyłu danych. Wstrzymanie wykonania postanowienia nie spowoduje ryzyka zrealizowania przez skarżącą inwestycji niebezpiecznej dla okolicznych mieszkańców. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania - M. S. zawnioskował o odmowę wstrzymania wykonalności postanowienia SKO z [...] września 2016 r. Podał, że wbrew stanowisku skarżącej nie zachodzą ustawowe przesłanki do zastosowania tej instytucji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W jego ocenie nie wykazano na czym miałaby polegać "znaczna szkoda". Wskazywane opóźnienie w pracach budowlanych i w realizacji inwestycji nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonalności orzeczenia. Nadto w razie ewentualnego nieuwzględnienia twierdzeń uczestnika postępowania (M. S.) strona skarżąca będzie uprawniona do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w późniejszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, skarga do sądu administracyjnego nie powoduje, co do zasady, wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu – art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Jednakże według treści art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 P.p.s.a., ale tylko wówczas jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę. Z istoty wstrzymania wykonania, wynika, że wstrzymaniu mogą podlegać tylko te akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Stąd też by mówić o wykonaniu rozstrzygnięcia, musi ono nakładać na adresata obowiązek bądź uprawnienie do podjęcia pewnej aktywności, być źródłem wynikającego z niego obowiązku czy też uprawnienia. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Brak cechy wykonalności zaskarżonego aktu czyni bezcelowym postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie jego wykonania. W doktrynie stwierdza się też, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, s. 217). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie SKO mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej) i jednocześnie wstrzymujące wykonanie tejże ostatecznej decyzji. Postanowienie to nie obliguje strony skarżącej do jakiegokolwiek działania, nie nakłada ono na zobowiązanego (stronę skarżącą) żadnych nowych obowiązków. Nie rodzi bowiem po stronie podmiotu, do którego jest kierowane żadnego obowiązku, ani też uprawnienia. Dodatkowo, Sąd zauważa, że postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji (postanowień). Ma za zadanie tymczasowo, do czasu rozpoznania skargi, uchronić przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania ma zatem zapobiec wystąpieniu okoliczności, które grożą powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do wszystkich podmiotów, których sytuacja może ulec zmianie w związku z wykonaniem aktu, o którego wstrzymanie zawnioskowano. Zazwyczaj dotyczy to wnioskującego o wstrzymanie, ale może odnosić się także do sytuacji innych stron. Skarżąca wywodzi, że wykonanie postanowienia SKO wstrzymującego wykonanie decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowoduje opóźnienie w realizacji inwestycji oraz że dojdzie do zawieszenia na kilka miesięcy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Trzeb mieć jednak na uwadze, że decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można przypisać cechy wykonalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się bowiem pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju decyzja określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Tym samym tego rodzaju decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Uprawnienie takie kreowałaby dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i w stosunku do takiej decyzji skarżący mógłby (po uprzednim wykazaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.) ubiegać się o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 601/13, LEX nr 1437286). Decyzja taka nie kreuje po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji. (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2013 roku, II OZ 1074/13; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2009 roku, II SA/Gd 888/08 i inne; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama obawa, że dojdzie do opóźnienia w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie zostanie poddane odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.