II SA/Rz 176/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H. i R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 176/07 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. G. i R. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] nakazująca H. i R. G. rozbiórkę budynku garażowego położonego na działkach nr ewid. 1558 i 1559 w K. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego ujawnił istnienie garażu o konstrukcji metalowej, wymiarach 2,57 x 4,57 m, wysokości 1,9 m do 2,4 m , krytego dachem jednospadowym, wzniesionego bez pozwolenia na budowę na działce 1558 przy ul. L. w K. w 1999 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. organ ten nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, iż jego lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w czasie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta, na skutek odwołania H. i R. G., była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi uchybienia formalne -brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W postępowaniu ponownym organ I instancji, wykonując zalecenia organu odwoławczego ustalił spadkobierców J. W.- właścicielki działki nr 1559, graniczącej z działką nr 1558 i zapewnił im udział w postępowaniu. W toku rozprawy administracyjnej w dniu [...].11.2006 r. ustalił również, że przedmiotowy garaż posadowiony jest na działkach nr 1558 oraz 1559. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. i R. G. rozbiórkę budynku garażowego, uznając, iż w rozpatrywanym przypadku nie ma możliwości legalizacji obiektu w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który wymaga zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W motywach tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w okresie budowy garażu Miejscowym Planem Szczegółowym K. [...] zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].04.1994 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...]), działka nr 1558 prawie w całości przeznaczona była pod sięgacz (drogę wewnętrzną) oznaczony symbolem 06D, nieznaczna część tej działki występowała w terenie oznaczonym F21ZP10 z przeznaczeniem pod zieleń parkową. Ponadto garaż narusza działkę 1559, a na jego budowę nie wyrażali zgody obecni spadkobiercy. Badając zgodność z przepisami przedmiotowego obiektu organ I instancji powołał się na obowiązujące w dacie jego budowy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.) i § 102 ust. 1 pkt 1 oraz 3 stanowiący, ze garaż powinien mieć wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów instalacyjnych - 2 m oraz zapewnioną wymianę powietrza. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymagałoby zatem rozbudowy o podwyższenie do wymaganej wysokości, co wiązałoby się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołali się H. i R. G., kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Powołało się przy tym na uzasadnienie pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę - z [...] grudnia 2005 r., w której stwierdzono, że obiekt posadowiony jest na działce 1558, oraz kwestionowaną decyzję, gdzie organ I instancji nakazuje rozbiórkę budynku garażowego położonego na działkach nr 1558 i 1559. Ponadto, przy ocenie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien brać pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie rozpatrywania niniejszej sprawy, a nie plan obowiązujący w dacie wykonania garażu, tj. w 1999 r. Odwołujący zarzucili również, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego nie można dostosować garażu do warunków technicznych. Niezależnie od powyższych argumentów podkreślili, że art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane można stosować wyłącznie do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast wzniesiony przez nich garaż nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - jest konstrukcji metalowej, nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że lokalizacja spornego garażu na działkach 1558 i 1559 wynika z aktualnych dokumentów ewidencji gruntów załączonych do akt sprawy. Budowa takiego garażu w 1999 r. wymagała pozwolenia na budowę, a z uzyskania takiego pozwolenia nie zwalniał inwestora fakt posadowienia budynku na wybetonowanej części działki, tj. bez trwałego połączenia z gruntem. Legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia możliwa jest przy łącznym spełnieniu warunku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunku nie naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Kategoria przepisów techniczno-budowlanych została określona w art. 7 ust. ustawy Prawo budowlane - są to normy prawne regulujące kwestie wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych, które zostały zamieszczone w szeregu rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy. Brak możliwości doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem wynika z faktu, że jego dostosowanie do wymogów wynikających z przepisów wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem dla legalizacji konieczne jest łączne zaistnienie warunków z art. 48 ust. 2 ustawy, a obiekt nie odpowiada warunkom technicznym, nie zachodzi już konieczność badania zgodności z aktualnie obowiązującym planem przestrzennym. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. i R. G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucają błędne przyjęcie, że posadowienie na gruncie blaszanego garażu niezwiązanego trwale z gruntem wymagało pozwolenia na budowę. Zarzucają również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu. W ocenie odwołujących, skoro wzniesiony przez nich garaż nie jest zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem, to nie można uznać, że na jego wzniesienie wymagane było pozwolenia na budowę. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zarzucili, że organ nie wskazał, które warunki techniczne nie mogą być spełnione, a w ich ocenie przy konstrukcji metalowej dostosowanie do warunków wynikających z aktualnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. nie powinno nastręczać trudności. Ponowili także zarzut dotyczący niekonsekwencji we wskazaniu miejsca położenia przedmiotowego garażu -na działce 1558 czy na działkach 1558 o 1559. Skarżący uważają, że skoro stan prawny działki nr 1559 jest nieuregulowany, to nie można mówić o prawidłowym ustaleniu przez organ kręgu stron. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na przyczyny podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w mniejszej sprawie, Sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. - tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynika, że sporny obiekt posadowiony jest na działkach nr ewid. 1558 - będącej własnością Gminy Miasta K. oraz nr ewid. 1559 - wykazanej w ewidencji gruntów jako własność J. W., obecnie nieżyjącej. Skarżący kwestionują te ustalenia, wykazując niekonsekwencję organu we wskazaniu miejsca położenia garażu, raz na działce 1558, innym razem na działkach - 1558 i 1559. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że działka nr 1558 graniczy z działkami nr 1559, 1557, 1556, 1555 i 1554 oraz drogą - ul. L. Organ przyjął, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiadają właściciele działek nr 1558, 1559, 1555, 1556 i 1554, ustalił też krąg następców prawnych zmarłej J. W.. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki wynika, że jej spadkobiercami są S. B., B. J., Z. R., w imieniu którego działa opiekun prawny K. K., Z. R., D. R., U. L., R. D., G. D., A. K., K. G., T. P. i P. S. Organ I instancji po uprzednim uchyleniu swojej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dopuścił do udziału w postępowaniu wszystkich spadkobierców J. W., z wyjątkiem P. S. P. S. nie były też doręczane decyzje organów I i II instancji. Jednocześnie z uzyskanych przez Sąd informacji wynika, że P. S. zmarł, co potwierdza dołączony do akt sądowych odpis skrócony aktu zgonu ww. wskazujący datę śmierci – [...].06.2006 r., a więc w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 k.p.a. i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CM. Beck W-wa 1996). Sąd zauważa również, że w postępowaniu administracyjnym brała czynny udział E. G. - córka uczestniczki S. B.. Była ona powiadamiana o wszystkich czynnościach, jej również jako pełnomocnikowi S. B. doręczano decyzje. Z akt sprawy wynika natomiast, że pełnomocnictwo udzielone E. G. przez matkę S. B. w dniu [...].06.2006 r. obejmuje wyłącznie umocowanie do odbierania korespondencji kierowanej we wszystkich sprawach urzędowych. Powyższe oznacza, że postępowanie przeprowadzono z udziałem osoby, która nie legitymowała się stosownym pełnomocnictwem. Okoliczność ta przy uwzględnieniu faktu, iż S. B. osobiście nie brała udziału w postępowaniu jest kolejną przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z analizy akt przedmiotowego postępowania wynika jeszcze, że spadek po S. N., nieżyjącej następczyni prawnej J. W., nabyła na podstawie testamentu córka U. L. w całości. Organ uznał tymczasem za następców prawnych S. N. również R. D. i G. D. Zgodnie z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem następstwo prawne nabyte na podstawie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. W polskim systemie prawnym uwzględnić trzeba przede wszystkim treść art. 1025 § 2 k.c., zgodnie z którym: "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Jest to domniemanie ustawowe, skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 16.01.2002 r., I SA 1421/00, System orzecznictwa LEX Nr 81981). Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich stron, stanowiące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę z urzędu i zakwalifikował je jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taki charakter naruszenia obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy bez udziału wszystkich stron dokonano ustaleń faktycznych, byłaby przedwczesna. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ ustali następców prawnych P. S., a następnie dopuści ich, jak również S. B. do udziału w postępowaniu. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a), Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie.