II SA/Rz 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. F. na bezczynność Starosty Powiatu [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...] wymierza Staroście Powiatu [...] grzywnę w wysokości 3000zł /słownie: trzy tysiące złotych/. II SA/Rz 176/11 U Z A S A D N I E N I E W skardze z dnia [..].01.2011 r. (data stempla pocztowego) skierowanej za pośrednictwem Starosty Powiatu M. T.F. wniosła o wymierzenie temu organowi grzywny w trybie art. 154 §1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podała, że decyzja Starosty z dnia [..] lipca 2009 r., nr [...], została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1023/09. Starosta do dnia wniesienia skargi nie wydał nowej decyzji w sprawie pomimo interwencji skarżącej. Zarzuciła także , że Starosta nadal używa w obrocie prawnym uchylonej decyzji i uważa sprawę za prawomocnie zakończoną. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu M. wniósł o jej oddalenie i odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ uzasadnił, że po zapadnięciu w/w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekazało akta sprawy wraz z odpisem tego wyroku w dniu 22 września 2010 r. W dniu 9 września 2010 r. T.F. zwróciła się do Starosty o wydanie w sprawie decyzji. W odpowiedzi skierowano do niej pismo z dnia 4 października 2010r. W dniu 28 września 2010 r. skarżąca złożyła do organu skargę o ukaranie Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej, grzywną za zaniechanie wykonania swoich obowiązków. Odpowiedź wystosowano w dniu 26 listopada 2010 r. Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zobowiązał Dyrektora Wydziału do dołożenia najwyższej staranności w przestrzeganiu obowiązujących procedur administracyjnych i do wzmożenia nadzoru nad podległymi pracownikami. W dniu 21 lutego 2011 r. Dyrektor Wydziału skierował pisma do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R., T.F., Burmistrza Miasta i Gminy P., W.K. Postępowanie nadal się toczy. Powołując się na podjęte działania dyscyplinujące oraz skomplikowany charakter sprawy Starosta wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm. oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W przypadku skargi na bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów art. 12, 35 i 36 k.p.a., przy czym stwierdzenie takiego naruszenia uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny , o której mowa w art. 154 par.1 i 6 p.p.s.a. Przepis art. 154 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z treścią §6 tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie grzywny jest zasadne, gdy po zapadłym wyroku sądu administracyjnego organ pozostaje w bezczynności. O bezczynności można mówić, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa oraz nie podejmuje czynności na rzecz przeciwdziałania tej bezczynności oraz przewlekłości postępowania. W art. 286 §1 p.p.s.a. postanowiono, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Przepis §2 art. 286 podaje, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Terminy załatwienia sprawy określają przepisy ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn.zm.). Na wstępie Sąd rozważył kwestię dopuszczalności skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1023/09. Wyrokiem tym uchylono skarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [..] lipca 2009 r., nr [...]. Oznaczało to, że sprawa powróciła do administracyjnego toku postępowania pierwszoinstancyjnego i należało załatwić podanie T.F. zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.). Przepis art. 12 k.p.a. formułuje zasadę szybkości i prostoty postępowania, stanowiąc, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko . Konkretyzację tej zasady formułuje art. 35 k.p.a. obligując organy administracji publicznej do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy , które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi , przed którym toczy się postępowanie , bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych , którymi rozporządza ten organ ( art. 35 par.1 k.p.a.) . Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( art. 35 par. 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony , podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( art. 36 par.1 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych wskazuje, że przesłanki dopuszczalności skargi z art. 154 §1 p.p.s.a. zostały przez skarżącą spełnione. W dniu 28 września 2010 r. (data stempla Starostwa Powiatowego na piśmie z datą 27 września 2010r.) skarżąca zwróciła się do Starosty z żądaniem ukarania grzywną Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej W.M. za niewykonywanie jego obowiązków i łamanie zasad postępowania administracyjnego. W piśmie tym skarżąca powołała się na wyrok tut. Sądu z dnia 31 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 1023/09) i stwierdziła, że czynności w sprawie związane z wydaniem nowej decyzji powinny zostać podjęte po uprawomocnieniu się tego wyroku. Działanie organu skarżąca uznała za przewlekanie postępowania i utrudnianie jej życia. Poddała w wątpliwość dopuszczenie Dyrektora Wydziału do wydawania decyzji w imieniu Starosty. Treść tego pisma spełnia wymogi art. 154 §1 p.p.s.a. Było to bowiem pismo wzywające do załatwienia sprawy. Skarga zatem jest dopuszczalna. Przepis art. 154 §1 p.p.s.a. nie wskazuje w jakim czasie należy skierować wezwanie do organu. Z całą pewnością jest ono skuteczne po zwrocie organowi akt administracyjnych. Z zalegającej w aktach organu I instancji kopii pisma przewodniego SKO w T. oraz ze stempla pocztowego umieszczonego na kopercie wynika, że przedmiotowe akta wysłane zostały przez SKO w T. wraz z wyrokiem sądu już w dniu [..] sierpnia 2010r. O otrzymaniu akt przez Starostwo już w sierpniu 2010r. świadczy także prezentata Starostwa umieszczona na odpisie wyroku oraz dekretacja skreślona na tym wyroku zaopatrzona datą 31.08.2010r. Wobec stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę , iż akta zostały zwrócone w dniu 22 września 2010r. Sąd zwrócił się do SKO w T. o wskazanie daty zwrotu akt i nadesłanie faksem potwierdzenia odbioru. Z informacji przekazanej przez SKO wynika, iż organ I instancji otrzymał akta wraz z odpisem wyroku w dniu 27 sierpnia 2010r. ( vide ; notatka urzędowa z dnia 19.04.2011r. oraz kopia faksowa dowodu doręczenia). W świetle powyższej informacji w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia za organem, iż zwrot akt nastąpił w dniu 22 września 2010r. Nadto wskazać należy, że stanowisko organu, co do daty otrzymania akt nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Dalsza analiza akt wskazuje, że w piśmie z dnia 8 października 2010 r. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej W.M., w odpowiedzi na pismo Starosty, poinformował go, że akta sprawy zostały mu zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za pismem z dnia 22 września 2010r., które wpłynęło do wydziału w dniu 27 września 2010 r. Podjęcie postępowania następuje natomiast po zwrocie całości akt sprawy. W.M. przesłał także kopię pisma z dnia 4.10.2010r. Pismem tym (błędnie podano w nim datę jako rok 2009) Dyrektor Wydziału W.M. poinformował T.F. o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania. Organ samodzielnie ustala przedmiot postępowania i nie jest związany podstawą prawną żądania. Stwierdził, że nie może nałożyć obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności gospodarczej w młynie gospodarczym w K. [...] użytkowanym przez W.K. Wobec tego nie znalazł podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, które można być zakończyć decyzją administracyjną. Postanowieniem z dnia 19 października 2010 r. przedłużono termin załatwienia skargi T.F. w sprawie nienależytego wykonywania obowiązków przez dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska , Leśnictwa i Gospodarki Wodnej Starostwa Powiatowego w M. do dnia 22 listopada 2010r. Pismem z dnia 28 października 2010 r. Starosta skierował do W.M. wezwanie o wyjaśnienie stanu sprawy i podjętych w sprawie czynności. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 2 listopada 2010 r. Wskazano w nim m.in., że odpis wyroku z uzasadnieniem otrzymał w dniu 31 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. poinformowano T.F. o stwierdzonych uchybieniach procesowych oraz o zastosowania względem W.M. sankcji służbowych. Starosta poinformował też, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej jest w toku i zmierza ku załatwieniu. W dniu 22 listopada 2010 r. przeprowadzono rozmowę z W.M., a na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową. Wynika z niej, że rozmowa ta miała charakter dyscyplinujący, a samemu W.M. Starosta wytknął naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i udzielił ustnego upomnienia. Wytknął też wadliwe zrozumienie uzasadnienia wyroku, co znalazło potwierdzenie w piśmie z dnia 4.10.2010r. Do dnia wpływu skargi sprawa nie została załatwiona. Nie wyznaczono również nowego terminu zgodnie z przepisem art. 36 §1 k.p.a. Czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy organ podjął dopiero w dniu 21 lutego 2011r. W w/w dacie organ zwrócił się do Burmistrza P. o nadesłanie informacji , czy działki ewidencyjne szczegółowo w tym piśmie wymienione są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. – Delegatura w T. o poinformowanie, czy w okresie od lipca 2009r. do dnia skierowania zapytania w młynie gospodarczym w K. była przeprowadzona przez ten organ kontrola. Skarga z art. 154 §1 p.p.s.a. ma specyficzny samoistny charakter. Skarżąca nie domaga się w niej kontroli jakiegoś konkretnego aktu, lecz wymierzenia grzywny za niezałatwienie sprawy, która była uprzednio przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Jest to przepis dyscyplinujący i restrykcyjny. Samoistność tego środka przejawia się w tym, że nie jest to skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Środki te nie wykluczają się wzajemnie. Warunkiem zaistnienia podstawy wymierzenia grzywny organowi jest m.in. upływ ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Ten określony został w art. 35 §1-§3 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia grzywny. Podanie skarżącej do dnia wniesienia skargi nie zostało w żaden sposób załatwione. Organ nie podejmował w sprawie przez okres ponad 5 miesięcy żadnych czynności zmierzających do jej merytorycznego załatwienia, kierując w tym czasie do skarżącej sprzeczne informacje zawarte w pismach z 4.10.2010r. i z 22.11.2010r. Dezorientacja wynikająca z tych pism jest oczywista. Niemniej okoliczności te w całości obciążają Starostę, ponieważ to on, jako organ administracji publicznej, jest właściwym do załatwienia podania w niniejszej sprawie. Fakt upoważnienia innych pracowników Starostwa Powiatowego do załatwiania w jego imieniu określonych kategorii spraw nie jest okolicznością usprawiedliwiającą czy mogącą wpłynął na wydłużenie toku postępowania administracyjnego. Sprawa podległości służbowej pracowników i kontrolowania wywiązywania się ich z obowiązków służbowych (pracowniczych) jest wewnętrzną sprawą danego urzędu. W sferze zewnętrznej działa on jako jeden organ administracji publicznej. Skarżąca nie ma obowiązku posiadania wiedzy na temat zasad funkcjonowania organu i załatwiania spraw należących do jego właściwości, natomiast obowiązek taki bezwzględnie ciąży na Staroście, jako organie administracji publicznej. Po ustaleniu, że akta sprawy zostały zwrócone do Starostwa Powiatowego w dniu 27 sierpnia 2010 r., a wezwanie skarżącej wpłynęło w dniu 28 września 2010 r. oraz że do dnia złożenia skargi Starosta nie załatwił podania T.F., nie wyznaczył także nowego dodatkowego terminu do jego załatwienia, Sąd stwierdza, że organ pozostaje w bezczynności. Jako czynności w postępowaniu nie można bowiem potraktować wyjaśniania, na poziomie służbowym, przyczyn przewlekłego działania organu i niewywiązywania się pracowników z obowiązków służbowych. Bez względu na trudności organizacyjne czy związane z rzetelnością podległych pracowników sprawa administracyjna powinna być załatwiona w terminach ustawowo określonych. Jeżeli to nie następuje to ziszczają się przesłanki z art. 154 §1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny. Wydana w dniu [..] marca 2011r. decyzja Starosty nie wpływa na kierunek rozpatrzenia skargi , bowiem zgodnie z art. 154 par.3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi , o której mowa w par.1 , nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 154 par.1 i 6 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.