II SA/Rz 1760/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej - skargę oddala - II SA/Rz 1760/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi H.S. jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 21 października 2021 r. nr BP.503.104.2021.1001.BEP0.93634 dotyczące oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, GITD decyzją z 9 października 2019 r. nr BEPO.702.7894.2019.1002.02 nałożył na H.S. karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego 5 maja 2019 r. płatnym odcinkiem drogi krajowej stanowiącym jej własność pojazdem samochodowym zarejestrowanym jako autobus. Decyzja ta na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została decyzją GITD z 19 grudnia 2019 r. nr BP.702.1183.2019.0328.BEPO.3461 utrzymana w całości w mocy. Decyzja z 19 grudnia 2019 r. nie została zaskarżona. Wobec niezapłacenia tej należności GITD skierował do H.S. 22 czerwca 2020 r. upomnienie nr [...] (doręczone 24 czerwca 2020 r.), a 31 grudnia 2020 r. – wskazując na ostateczną decyzję z 19 grudnia 2019 r. - wystawił jako wierzyciel tytuł wykonawczy nr [...] opiewający na kwotę należności głównej 1 422,50 zł (uwzględniając dokonaną wpłatę odpowiadającą wysokości należnej opłaty), odsetek 38,17 zł obliczonych na dzień wystawienia tytuł wykonawczego oraz koszty upomnienia 11,60 zł. Pismem z 24 marca 2021 r. (uzupełnionym pismem z 30 kwietnia 2021 r.) H.S. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), tj. nieistnienia obowiązku oraz art. 33 § 2 pkt 6 tej ustawy, tj. brak wymagalności obowiązku. GITD postanowieniem z 22 lipca 2021 r. nr BEPO.704.16325.2019.1292.06 oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja z 19 grudnia 2019 r. stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie została zaskarżona do WSA w Warszawie, jest ostateczna w toku postępowania i podlega wykonaniu, zatem zarzutu nieistnienia obowiązku nie można uznać za zasadny, podobnie jak zarzutu braku wymagalności obowiązku, który nie został umorzony ani nie wygasł z innego powodu. Pismem z 26 lipca 2021 r. H.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, wskazując na niewspółmierność kary pieniężnej w stosunku do wagi popełnionego czynu. Naruszenie zostało dokonane przez młodego kierowcę, który nie miał możliwości doładowania środków na koncie urządzenia. H.S. wskazała również, że otrzymuje emeryturę, natomiast prowadzona przez nią firma (biuro turystyczne) znajduje się w trudnej sytuacji związanej z pandemią. Sama opłata za przejazd została zaś uregulowana. Opisanym na wstępie postanowieniem z 21 października 2021 r. GITD - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 § 1, art. 18, art. 33 § 2 pkt 1 i 6 oraz art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. - utrzymał w mocy postanowienie własne z 22 lipca 2021 r. Wyjaśnił, że podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog jest zawarty w art. 33 § 2 u.p.e.a., tj.: nieistnienie obowiązku: określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; błąd co do zobowiązanego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia. Jednoznacznie bowiem ustalono, że w związku z naruszeniem zarejestrowanym 5 maja 2019 r. przez system elektronicznego poboru opłat a dotyczącym autobusu o nr rej. [...], GITD decyzją z 9 października 2019 r. nałożył na H.S. karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy GITD decyzją z 19 grudnia 2019 r. utrzymał tę decyzję w całości w mocy. Strona nie skorzystała z prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji czego decyzja zyskała walor wykonalności. Na skutek braku uregulowania należności z tytułu tej kary w przepisanym terminie, stanowiło to podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego oraz wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom strony, wpłata należności w wysokości 78 zł nie konwaliduje stwierdzonego podczas kontroli naruszenia, za które organ nałożył karę pieniężną. Opłatę za przejazd uiszcza się za pośrednictwem systemu elektronicznego poboru opłat. Przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej strona powinna zawrzeć umowę z operatorem systemu oraz zainstalować w pojeździe urządzenie viabox służące do uiszczania opłaty. W przedmiotowej sprawie strona posiadała zawartą z operatorem umowę w trybie przedpłaconym, co oznacza, że użytkownik już przed rozpoczęciem przejazdu płatnym odcinkiem drogi powinien posiadać na koncie środki niezbędne do uiszczenia opłaty. Doładowanie środków po wykonaniu przejazdu nie konwaliduje stwierdzonego naruszenia braku opłaty. Dodatkowo jeżeli strona miała wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, powinna dowodzić ich w postępowaniu zwykłym lub na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem strona nie skorzystała z prawa złożenia skargi do WSA w Warszawie. W sprawie nie znajduje także uzasadnienia zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. 26 października i 25 listopada 2019 r. - za pośrednictwem odpowiednio poczty tradycyjnej i poczty elektronicznej - do GITD wpłynęło pismo H.S. w sprawie umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej decyzją z 9 października 2019 r. Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. GITD odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 9 października 2019 r., która nie była ostateczna i wymagalna. Postanowienie z 3 grudnia 2019 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem GITD z 11 lutego 2020 r. To ostatnie postanowienie strona zaskarżyła do WSA w Warszawie, który umorzył postępowanie sądowe na skutek cofnięcia skargi przez H.S. Dodatkowo 25 marca 2021 r. do GITD wpłynął wniosek strony o umorzenie w całości kary pieniężnej oraz drugiej nałożonej na nią kary pieniężnej, który na skutek nieuiszczenia od niego w wyznaczonym terminie opłaty skarbowej został postanowieniem GITD z 29 czerwca 2021 r. nr BF.WRW.503.598.2021 zwrócony. Obowiązek polegający na zapłacie kary pieniężnej nałożonej decyzją z 9 października 2019 r. nie został zatem umorzony i nie wygasł z innego powodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie GITD z 21 października 2021 r. H.S. wniosła "zarzuty o ponowne rozpatrzenie sprawy - w oparciu o art. 261 § 3, art. 141 oraz art. 144 w zw. art. 127 § 3 oraz art. 5 § pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej wysokość nałożonej kary nie jest współmierna do czynu za który ją wymierzono, bowiem czyn nie wyrządził nikomu szkody, a młody kierowca nie dokonał doładowania, bo brak było na trasie punktu, gdzie można by było tego dokonać. Czynu nie popełniono zatem umyślnie. Ponadto kwota w wysokości 78 zł została zapłacona, a biuro turystyczne które prowadzi skarżąca znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej ze względu na epidemię (autokar w większości okresu rocznego jest czasowo wyrejestrowany z uwagi na brak zleceń na wyjazdy turystyczne). Skarżąca posiada emeryturę w wysokości zaledwie 1668 zł i nie jest w stanie zapłacić kary w takiej wysokości. Zwróciła się ponownie o udzielenie ulgi w spłacie ww. kar pieniężnych zgodnie z art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich umorzenie w całości. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie GITD z 21 października 2021 r. nr BP.503.104.2021.1001.BEP0.93634, utrzymujące w mocy postanowienie własne z 22 lipca 2021 r. nr BEPO.704.16325.2019.1292.06 o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Kontrola dokonana w ramach opisanych wyżej kryteriów nie potwierdziła zasadności skargi tak z przyczyn w niej podniesionych, jak i takich, które Sąd byłby obowiązany uwzględnić z urzędu. Wstępnie należy wskazać, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają m.in. grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej (jak wynika z akt sprawy, na skarżąca na mocy decyzji GITD z 9 października 2019 r. – utrzymanej w mocy decyzją tego organu z 19 grudnia 2019 r. – została nałożona kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd wykonany 5 maja 2019 r. stanowiącym jej własność pojazdem (autobusem) płatnym odcinkiem drogi krajowej. W przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany, organ egzekucyjny w celu doprowadzenia do jego przymusowego wykonania stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). W związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego ustawodawca równocześnie przewidział dla zobowiązanego różne środki ochrony prawnej przy pomocy których może bronić swojego interesu prawnego. Jednym z takich sformalizowanych środków są zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, których wniesienie skutkuje wszczęciem odrębnego postępowania w toku egzekucji administracyjnej, zmierzającego do ich rozpoznania. Podstawy prawne zarzutów zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 § 2 pkt 1 – 6 u.p.e.a. Skarżąca powołała się na dwie z nich, tj. wskazane w pkt 1 "nieistnienie obowiązku" oraz określony w pkt 6 "brak wymagalności obowiązku". Już w związku z tym należy zauważyć, że równoczesne podniesienie tych zarzutów wyklucza się wzajemnie, gdyż utrata wymagalności nie może nastąpić w stosunku do obowiązku który nie istnieje. W ocenie Sądu, GITD wydanymi w sprawie postanowieniami prawidłowo ocenił brak zaistnienia w stosunku do skarżącej tych podstaw, których spełnienie wywodziła ona z niewspółmierności nałożonej kary pieniężnej w stosunku do wagi popełnionego czynu (nieuiszczenia opłaty w wysokości 78 zł), braku możliwości doładowania przez kierowcę środków na koncie urządzenia przed dokonaniem przejazdu, posiadania niskich dochodów przy spowodowanych pandemią trudnych warunkach prowadzenia działalności gospodarczej (biura turystycznego) w ramach której wykonywany był przejazd oraz z uregulowania opłaty za przejazd. Co do przesłanki nieistnienia obowiązku, decyzja z 19 grudnia 2019 r. stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (wobec utrzymania jej w mocy decyzją z z 19 grudnia 2019 r., która nie została zaskarżona) jest ostateczna i prawomocna, a wobec braku dobrowolnego uregulowania należności z tytułu kary podlega przymusowemu wykonaniu w ramach postępowania egzekucyjnego. Słusznie w związku z tym uznał GITD, iż w przypadku dokonywania opłat za przejazd w trybie przedpłaconym – a taki rodzaj umowy z operatorem systemu pobierania opłat wiązał skarżącą – użytkownik objęty obowiązkiem uiszczenia opłaty już przed rozpoczęciem przejazdu płatnym odcinkiem drogi musiał posiadać na koncie środki niezbędne do jej uiszczenia. Brak tych środków jest równoznaczny z dokonaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty i stanowi podstawę do nałożenia stosownej kary. Brak jest uregulowań pozwalających w takim przypadku na "zaliczenie" późniejszego doładowania środków na poczet należnej opłaty, czy też uchylenie się od skutków przejazdu bez uiszczonej opłaty poprzez jej następcze uiszczenie w inny sposób. Tym samym skoro dokonana przez skarżącą po stwierdzeniu naruszenia wpłata w wysokości odpowiadającej kwocie należnej opłaty za przejazd nie konwaliduje tego naruszenia i nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, tym bardziej brak jej zapłaty nie może świadczyć o spełnieniu przesłanki nieistnienia obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego. W pełni trafne pozostaje także stanowisko GITD, który przesłanek do uwzględnienia zarzutu nie dopatrzył się w drugiej powołanej przez skarżącą podstawie opartej na braku wymagalności egzekwowanego obowiązku. W sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn wskazanych w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a., tj. odroczenie terminu wykonania obowiązku, lit. b) - rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, czy też lit. c) - wystąpienie innej przyczyny niż określona w lit. a) i b), np. w postaci umorzenia lub wygaśnięcia obowiązku (jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, skarżąca podejmowała działania mające na celu umorzenie należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej, niemniej z przyczyn opisanych szczegółowo w części faktycznej niniejszego uzasadnienia nie doprowadziły one do osiągnięcia zamierzonego rezultatu). W związku z powyższym należy wyraźnie podkreślić, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie służy weryfikacji legalności decyzji administracyjnej nakładającej na dłużnika obowiązek podlegający wykonaniu, ale weryfikacji prawidłowości podejmowanej egzekucji. Wynika to wprost z art. 29 § 1 u.p.e.a., w myśl którego organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ocena zgodności z prawem decyzji na podstawie której nałożono podlegający egzekucji obowiązek może być bowiem realizowana tylko w odpowiednim postępowaniu jurysdykcyjnym, a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodność z prawem decyzji administracyjnej na podstawie której wierzyciel wystawił i doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy nie stanowi więc kryterium oceny zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym oceny zarzutów, które mogą być wniesione tylko z przyczyn przewidzianych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Okoliczności z tym związanych zdaje się nie dostrzegać skarżąca, podnosząc przytoczoną wyżej argumentację wskazującą na niezasadność obciążenia jej zapłatą kary za przejazd pojazdem po drodze krajowej w wysokości niewspółmiernej do kwoty nieuiszczonej opłaty. W tej sytuacji zarzuty skarżącej nie mogły zostać uwzględnione i zasadnie zostały przez organ egzekucyjny oddalone. Z wyłożonych przyczyn – w pełni zbieżnych z przedstawionymi w zaskarżonym postanowieniu GITD – skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.