II SA/Rz 1769/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi PD na pismo Dyrektora Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy udostępnienia pisemnych wyjaśnień - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. PD wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "decyzję" Dyrektora Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.] o odmowie udostępnienia informacji w sprawie wyjaśnień pracownika Sądu Pani BP do Kierownictwa Sądu w związku ze sprawą o sygn. [.] /12, domagając się uchylenia tej "decyzji". Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r. PD zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w [.] z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko BP – protokolantowi i sekretarzowi tegoż Sądu, składając jednocześnie skargę na działania tej osoby i zażądał powiadomienia prokuratury o popełnieniu przez nią przestępstwa urzędniczego. W piśmie tym przedstawiono powody tego wystąpienia. Powyższe żądanie za pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Prezes Sądu Rejonowego, w zakresie dotyczącym żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przekazał Dyrektorowi tegoż Sądu w celu jego załatwienia. Tenże Dyrektor w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. powiadomił PD, że po wysłuchaniu pracownika i złożeniu przez niego pisemnych wyjaśnień nie znaleziono podstaw do podjęcia procedur dyscyplinarnych. W reakcji na powyższą odpowiedź PD w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Sądu Rejonowego w [.] z prośbą o zapoznanie go, jako "pokrzywdzonego", z treścią wyjaśnień złożonych przez BP. W odpowiedzi z dnia 29 czerwca 2015 r. oznaczonej nr [.] Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że pisemne wyjaśnienia BP kierowane były do Kierownictwa Sądu i jako dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu. Pismo powyższe stało się przedmiotem skargi PD, który kwalifikuje je jako "decyzję" o odmowie udostępnienia informacji w sprawie wyjaśnień pracownika Sądu związanych ze sprawą o sygn. [.] /12, w której oskarżony został o złożenie fałszywych zeznań. Podał, że w dniu 18 lutego 2014 r. miał stawić się na badania, jednak przez zaniechanie BP nie otrzymał zawiadomienia o jego terminie, a wobec niestawiennictwa Sąd zastosował wobec niego areszt i przymus doprowadzenia. Poprzez działanie ww. pracownika Sądu Rejonowego doszło do naruszenia prawa i jego dóbr osobistych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Sądu Rejonowego w [.] wniósł o jej odrzucenie. Podał, że żądane przez skarżącego informacje w postaci dokumentu z wyjaśnieniami pracownika Sądu Rejonowego złożonymi pracodawcy nie stanowiły informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Odmowa udostępnienia takiego dokumentu nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Skarga jest zatem niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 Ppsa). Zwrócić należy ponadto uwagę, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono przed dniem 15 sierpnia 2015 r., co – z uwagi na treść art. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma wpływ na stan prawny znajdujący zastosowanie w tej sprawie. Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Z art. 1 Ppsa wynika, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a z mocy regulacji zawartej w punkcie 8 także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w ww. sprawach. W oparciu o dyspozycję art. 3 § 3 Ppsa Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa sąd skargę odrzuca. Postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter skargowy. Oznacza to, że do jego wszczęcia konieczna jest inicjatywa uprawnionego podmiotu. Skarżący określa przedmiot kontroli, jako że z mocy art. 57 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa obowiązany jest wskazać w skardze zaskarżony akt administracyjny oraz oznaczyć organ, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, tyle że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Jest natomiast związany granicami określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia, którego nie może zmodyfikować (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 12/96). Określony w skardze przez PD przedmiot zaskarżenia nie może zostać poddany kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ stanowisko wyrażone przez Dyrektora Sądu Rejonowego w [.] w piśmie z dnia [.] czerwca 2015 r. – wbrew ocenie skarżącego, nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, a tegoż Dyrektora nie można uznać za organ administracji publicznej, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa". Jak bowiem wynika z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm.) jest on organem sądu rejonowego realizującym zadania określone m.in. w art. 31a tej ustawy, w tym pełni rolę zwierzchnika służbowego niektórych pracowników, jak np. protokolantów i sekretarzy (obsługi administracyjnej sądu). Dyrektor Sądu Rejonowego na skutek wyżej opisanych pism PD nie prowadził zatem indywidualnego postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kpa, które podlegałoby rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie był uprawniony do stosowania tej ustawy względem wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2015 r.. Jedynie jako podmiot uprawniony do działania w imieniu pracodawcy ww. pracownika, tj. Sądu Rejonowego w [.], podjął czynności wyjaśniające z zakresu prawa pracy związane z należytym wywiązywaniem się przez BP z obowiązków pracowniczych. Żądanie zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. o zapoznanie skarżącego przez Dyrektora Sądu Rejonowego z treścią wyjaśnień złożonych przez pracownika Sądu Rejonowego w związku ze złożonym przez niego wystąpieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r., tj. skargą na pracownika Sądu Rejonowego i wnioskiem o wszczęcie wobec niego postępowania dyscyplinarnego, nie znajduje materialnoprawnej podstawy mogącej zainicjować kodeksowe postępowanie administracyjne, które podlegałoby rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Treść pisma z dnia 8 kwietnia 2015 r. zakwalifikować należy właśnie jako skargę i wniosek, które podlegały rozpatrzeniu przez uprawnione organy sądu w trybie przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie skarg i wniosków dotyczących działalności sądów powszechnych (Dz. U. poz. 524), gdyż odnosiły się do działalności sądu powszechnego. Zgodnie zaś z treścią art. 2 i przepisów Działu VIII Kpa, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa), a przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 Kpa). Z kolei pismo Dyrektora Sądu Rejonowego z dnia 27 kwietnia 2015 r. ocenić należy jako zawiadomienie o sposobie załatwienia wystąpienia skarżącego z dnia 8 kwietnia 2015 r. – w zakresie przekazanym temu podmiotowi przez Prezesa Sądu Rejonowego (które nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak zawiadomienia, o jakich mowa w przepisach 237 § 3 i art. 244 § 1 Kpa). Następnie PD zwrócił się do Dyrektora Sądu o udostępnienie mu treści wyjaśnień złożonych przez BP temuż Dyrektorowi jako jej przełożonemu służbowemu, a zatem dokumentu powstałego w związku z rozpoznaniem części wystąpienia z dnia 8 kwietnia 2015 r. w graniach uprawnień służących pracodawcy i przełożonemu służbowemu wobec pracownika. Żądanie z dnia 22 czerwca 2015 r. z podanych względów nie mogło jednak uruchomić postępowania administracyjnego. Mogło być co najwyżej rozpatrzone, na co wskazuje pełnomocnik Dyrektora Sądu w odpowiedzi na skargę, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) dalej zwanej: "Udip". Jednak postępowanie unormowane w tej ustawie co do zasady nie kończy się decyzją, którą wydaje się jedynie w przypadkach określonych w art. 16. Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w drodze czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a ewentualne niewywiązanie się zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku (gdyby przyjąć, że Dyrektor Sądu jest takim podmiotem będącym w posiadaniu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, której jednak nie udostępnia, czego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można rozstrzygnąć, gdyż wykroczyłoby to poza jego granice sprawy) mogłaby być zwalczana tylko w drodze skargi na bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Niemniej, dla uruchomienia takiej kontroli sądowoadministracyjnej konieczna jest wyraźna wola skarżącego, której nie sposób doszukać się w rozpoznawanej skardze z dnia 4 sierpnia 2015 r. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego wyrażone w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. nie spełnia minimalnych wymagań, aby można je było zakwalifikować jako decyzję administracyjną wydaną w trybie Kpa albo Udip. Nie zawiera bowiem oświadczenia woli organu administracji publicznej, albo innego organu państwowego lub innego podmiotu powołanego do załatwiania spraw administracyjnych (art. 1 Kpa), względnie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 Udip), rozstrzygającego w sposób władczy i jednostronny o sytuacji prawnej strony na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w tym w przypadkach określonych w art. 16 Udip. Stanowiska tego nie można także zakwalifikować jako innego aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej w granicach wynikających z art. 3 § 2 i 3 Ppsa. Nawet gdyby jednak pismo to spełniało minimalne wymagania decyzji, wydanej np. w trybie art. 16 Udip, to przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należałoby wyczerpać, stosownie do art. 52 § 1 Ppsa, tryb skargowy, jako że od decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu służą środki odwoławcze określone w art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 Udip, których skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał. W przypadku natomiast zakwalifikowania stanowiska Dyrektora jako aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, przed wniesieniem skargi należałoby wyczerpać tryb skargowy określony w art. 52 § 3 Ppsa, czego również nie dopełniono. Niemniej, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną z tego powodu, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, jako że nie mieści się w katalogu określonym w przepisach art. 3 § 2 i § 3 Ppsa. Nie stanowi on bowiem decyzji administracyjnej, jak to zakwalifikował skarżący, a czemu zasadnie zaoponował Dyrektor Sądu w odpowiedzi na skargę. Z podanych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.