II SA/Rz 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. działającego przez opiekuna prawnego I. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz J. S. działającego przez opiekuna prawnego I. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.S. (dalej: "Małoletni"), reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – ojca I.S. (dalej: "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łańcucie (dalej: "PPIS"/ "Organ") o objęciu go kwarantanną. Jak wynika z akt sprawy, Małoletni został objęty kwarantanną w okresie od 7 grudnia 2021 r. do 13 grudnia 2021 r. w związku z narażeniem na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w szkole. W dniu 9 grudnia 2021 r. Rodzice Małoletniego, działając jako przedstawiciele ustawowi, pisemnie wezwali PPIS do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę oraz udzielenia informacji na zwarte w piśmie pytania. Wskazali, że w dniu 7 grudnia 2021 r. zostali powiadomieni, że począwszy od dnia 8 grudnia do dnia 12 grudnia 2021 r. syn ma przebywać na kwarantannie. Informacja o powyższej decyzji została przekazana telefonicznie przez pracownika inspekcji sanitarnej oraz pisemnie za pomocą elektronicznego powiadomienia w systemie Librus przez Dyrektora Szkoły. W tym stanie decyzja w powyższej sprawie powinna być doręczona na piśmie. Zdaniem rodziców brak jest podstaw do uznania, że organ wydający decyzję mógłby być zwolniony z powyższego obowiązku, który wprost wynika z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: "ustawa") oraz, że istnieją przyczyny tego rodzaju, które uniemożliwiałyby doręczenie decyzji w drodze pisemnej. Organ pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. nr PSI.9011.1012.2021 wyjaśnił, że podstawą prawną nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"), zgodnie z którym nałożenie obowiązku kwarantanny nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (jest czynnością materialno-techniczną) oraz precyzuje formę przekazywania informacji o objęciu obowiązkiem kwarantanny (np. telefonicznie). Organ wskazał na delegację ustawową do wydania rozporządzenia i odniósł się do uregulowań prawnych wyjaśniając, dlaczego nie wydano decyzji administracyjnej na podstawie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy. Wskazał również, że w sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne i jednocześnie odmówił udzielenia informacji o danych osobowych osoby z wynikiem pozytywnym (osoby zakażonej) oraz danych dotyczących objawów chorobowych tej osoby, stanu zdrowia ze względu na ochronę danych osobowych. Podał jedynie, że był to pracownik placówki, który sprawował opiekę nad dziećmi. Małoletni był narażony na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 (który uznaje się za wysoce zakaźny) przez fakt uczęszczania do grupy, w której przez bliski kontakt i przez określony czas miał styczność z osobą, u której potwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Ustalając dane niezbędne do oceny czy doszło do narażenia na zakażenie, a tym samym potrzeba zastosowania środka zapobiegawczego w postaci kwarantanny, inspekcja sanitarna zbiera dane z różnych źródeł, w tym informacje przekazywane przez dyrekcję szkoły dotyczące faktu uczęszczania względnie absencji pracowników (dzieci) w placówce w okresie, gdy mogło dojść do zakażenia. W skardze Skarżący zarzucił: 1. rażącą sprzeczność czynności z prawem, tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny; 2. naruszenie przepisu art. 32 ustawy poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3. objęcie Małoletniego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS-CoV-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem. Na tych podstawach wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumentację dotyczącą sformułowanych skargą zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, zatem działalność organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, które w stanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uregulowały w sposób szczególny, w drodze rozporządzenia, kwestię nakładania obowiązku kwarantanny na osoby narażone. Małoletni został skierowany na obowiązkową kwarantannę domową w okresie od dnia 7 grudnia do 12 grudnia 2021 r. na podstawie § 7 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 861), w związku z art. 34 ust 2 ustawy. Bezspornym w sprawie jest, że małoletni w dniu 2 grudnia 2021 r. miał kontakt z osobą zarażoną COVID-19 (nauczycielka), w wyniku czego na kwarantannę została skierowana cała klasa. Organ kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu nałożył kwarantannę na każdego ucznia mającego kontakt z zakażonym nauczycielem. Styczność małoletniego została dwukrotnie zweryfikowana zarówno przez dyrektora szkoły, jak i rodziców dzieci uczestniczących 2 grudnia w wycieczce szkolnej. Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia art. 34 ust 2 w związku z art. 33 ust 1 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112 ze zm.), "Do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się". Z przepisu tego wynika, że nawet decyzje podejmowane na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, które stosownie do art. 33 ust. 3a pkt 1 są przekazywane ustnie stronie, np. przy użyciu telefonu, o ile dotyczą narażania na zakażenia SARS-CoV-2, nie wymagają doręczenia w formie pisemnej. Ponadto Organ podniósł, że Skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Na wstępie wymaga odniesienia zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę a dotyczący jej wniesienia z naruszeniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z przepisów tych wynika, że warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia wymienionych w art. 52 § 2 P.p.s.a. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 53 P.p.s.a., który w § 1 określa termin do wniesienia skargi (trzydzieści dni), natomiast w § 2 precyzuje, w jaki sposób termin ten należy liczyć w odniesieniu do skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gl 319/20; WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. V SA/Wa 2022/21). Jest okolicznością bezsporną, że Skarżący o nałożeniu kwarantanny na małoletniego syna dowiedział się w dniu 7 grudnia 2021 r., natomiast skargę wniósł w dniu 5 stycznie 2022 r. (data nadania w UP listem poleconym). Wobec tego Skarżący zachował termin do wniesiona skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., gdyż w odniesieniu do tej czynności ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. II. Z akt wynika, że na Małoletniego nałożona została kwarantanna w okresie od dnia 7 grudnia 2021 r. do dnia 13 grudnia 2021 r. w związku z narażeniem na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w szkole, bez wydania decyzji w tym przedmiocie. Ten stan faktyczny jest analogiczny, jak w sprawach tut. Sądu sygn. akt II SA/Rz 22/22 oraz sygn. akt II SA/Rz 133/22, natomiast stan prawny w tych sprawach jest identyczny. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w całości podziela pogląd prawny wyrażony w sprawach sygn. akt II SA/Rz 22/22 oraz sygn. akt II SA/Rz 133/22 i stwierdza, że przepisy rozporządzenia RM nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy, w tym art. 33 ust. 1 który stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy), która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12, jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1, w tym również kierowania na kwarantannę. Zasady określonej w art. 33 ust. 1 ustawy nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Zatem dodany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 192/22; por. także: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym, odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21). W wyroku tym NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy. Skoro zatem ustawodawca w art. 33 ust. 1 ustawy wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Prowadzi to do wniosku, że powołany przez Organ przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należy bowiem zauważyć, że rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy). Konkluzja jest więc taka, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy, przy czym pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (wyżej powołanym). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) był zobligowany odmówić zastosowania w rozpoznawanej sprawie niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.). Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na Małoletniego obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec Strony decyzji administracyjnej stanowi o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku NSA sygn. akt II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.