II SA/Rz 1774/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] listopada 2016 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Podaniem z dnia 29 czerwca 2016 r. R.G. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko P.G. W dniu 1 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta [.] wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braku wniosku poprzez podanie numeru PESEL męża oraz nadesłanie określonych w piśmie dokumentów. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie posiada numeru PESEL męża. Dołączyła także kopie dokumentu PIT-11 i świadectwa pracy z dnia 2 lutego 2015 r. W dniu 24 sierpnia 2016 r. złożyła także zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach i świadczeniach z ZUS. W piśmie z dnia 4 października 2016 r. Prezydent Miasta [.] zawiadomił wnioskodawczynię, że jej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w części dotyczącej przyznania go na pierwsze dziecko PG został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie wniosku w wymaganym zakresie. W piśmie z dnia 13 października 2016 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie na pozostawienie podania w części dotyczącej świadczenia na pierwsze dziecko bez rozpoznania, domagając się rozpoznania sprawy także w tym zakresie. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby niemożliwe było rozpoznanie wniosku z powodu niemożności ustalenia dochodu jej męża. Postanowieniem z dnia [.] listopada 2016 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.], na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej zwanej: "K.p.a.") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy ustalił, że zażalenie wniesiono przeciwko pochodzącemu od Prezydenta Miasta [.] zawiadomieniu o pozostawieniu w części podania bez rozpoznania. Zawiadomienie to było konsekwencją nieuzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W świetle zaś art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci obowiązkiem organu było wezwać stronę do uzupełnienia lub poprawienia nieprawidłowo wypełnionego wniosku i wyznaczenie w tym celu określonego terminu. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ani K.p.a. nie przewidują w takich sytuacjach wydania aktu administracyjnego w postaci decyzji albo postanowienia. Tak więc zażalenie na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym, tj. braku możliwości zaskarżenia tego rodzaju czynności procesowej organu administracyjnego. W skardze R.G, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 37 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zażalenie na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne, a art. 134 i 144 K.p.a. poprzez uznanie, że "odwołanie" było niedopuszczalne. Zarzucono również organowi bezczynność w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej wykonała ona skierowane do niej wezwanie, uzupełniając wniosek o przyznanie świadczenia. Wobec tego wniosła na otrzymane zawiadomienie o pozostawieniu podania w części bez rozpoznania zażalenie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 stwierdził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania służy skarga na bezczynność, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wniosek uzupełniła. Pomimo tego organ pozostawił wniosek bez rozpoznania i bez zachowania wymogu postanowienia albo decyzji zakończył postępowanie administracyjne. Strona postępowania winna zatem mieć możliwość odwołania się od czynności kończącej sprawę administracyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarżącą już na etapie sporządzenia skargi do tut. Sądu reprezentował profesjonalny pełnomocnik – radca prawny. Jako przedmiot skargi – bez żadnych wątpliwości w skardze wskazane zostało postanowienie SKO z dnia [.] listopada 2016 r., nr [.]. Także treść przedłożonego pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem skargi jest w/w postanowienie SKO. Z uwagi jednak na sformułowanie przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu dotyczącego "bezczynności w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy" (pkt 3 na str. 2 skargi) wezwano do sprecyzowania czy skarga z dnia 6 grudnia 2016 r. była również skargą na bezczynność organu, a jeśli tak to czy organem tym jest SKO w [.] czy też Prezydent Miasta [.] – w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że skarga dotyczyła wyłącznie postanowienia SKO z dnia [.] listopada 2016 r. i to postanowienie było jej wyłącznym przedmiotem. Z uwagi na niemożność łączenia w ramach skargi na bezczynność organu (organów – rep. SAB) kwestia ewentualnej bezczynności wykracza poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem jej jest zaś – jak wyżej wskazano wyłącznie postanowienie SKO w [.] z dnia [.] listopada 2016 r., gdyż bezsprzecznie to postanowienie wskazano jako przedmiot zaskarżenia do tut. Sądu. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że pismem z dnia [.] października 2016 r. Prezydent Miasta [.] zawiadomił skarżącą, że jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w części dotyczącej przyznania w/w świadczenia na pierwsze dziecko, tj. PG ur. [.] marca 1999 r. złożony w dniu [.] czerwca 2016 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [.] pozostaje bez rozpatrzenia. W piśmie tym przedstawiono treść wcześniejszego wezwania z dnia 1 sierpnia 2016 r. i podano, iż wobec niezgłoszenia się przez skarżącą do MOPS w celu uzupełnienia wniosku części I pkt 4 i 7.3 oraz niedoręczenia żądanych dokumentów, mimo prawidłowego doręczenia wezwania, wniosek pozostaje bez rozpatrzenia. Z kolei decyzją z dnia [.] października 2016 r. Prezydent przyznał świadczenie wychowawcze na drugie dziecko, na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. W/w zawiadomienie o pozostawieniu wniosku w części bez rozpatrzenia doręczono skarżącej w dniu 10 października 2016 r. W dniu 20 października 2016 r. do MOPS wpłynęło – kierowane do Wojewody [.] - zażalenie na pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Składając zażalenie wniosła o: 1) ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko, 3) ewentualnie przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent przedstawił to zażalenie – zgodnie z właściwością – do organu nadrzędnego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. SKO zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność zażalenia ze względów przedmiotowych, stwierdzając, że pismo z dnia 4 października 2016 r. nie jest ani postanowieniem, ani decyzją. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznacza brak możliwości jego zaskarżenia. Wobec powyższego SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Istotnie – jak wskazano w skardze – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów, wobec pojawiających się w orzecznictwie rozbieżności podjął w dniu 3 września 2013 r. uchwałę, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do jego kwestionowania. Powyższe nie pozostawia więc wątpliwości, że zażalenie na pismo z dnia 4 października 2016 r. informujące o pozostawieniu wniosku skarżącej w części odnoszącej się do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, którą można zaskarżyć w administracyjnym toku instancji. Jest to czynność materialno – techniczna, od której K.p.a. nie przewiduje jakiegokolwiek środka zaskarżenia, bo czynność ta nie jest ani decyzją ani postanowieniem. Następstwem pozostawienia podania bez rozpatrzenia jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie w/w czynności w drodze odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie jest też postanowieniem, od którego służyłoby zażalenie. W przywoływanej uchwale 7 sędziów NSA podkreśl, że nie można zgodzić się z poglądem, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Jeżeli zaś organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno – technicznej, bo np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności – bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 144 K.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Wbrew zarzutom skargi uzasadnionym wyraźnie w końcowej części skargi – zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest czynnością, "od której strona zgodnie z głównymi zasadami dobrej administracji ma możliwość odwołania się". Nie jest to także czynność, od której przysługuje zażalenie – dlatego SKO zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na pozostawienie pisma bez rozpatrzenia. Wobec wyraźnego wskazania przedmiotu zaskarżenia, a nie braku załatwienia sprawy w terminie Kolegium zasadnie zastosowało przepis art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia nie mogły być – z uwagi na inny przedmiot sprawy brane pod uwagę zarzuty dotyczące ewentualnej bezczynności któregoś z organów, w tym naruszenie art. 37 K.p.a. (zob. art. 3 § 2 pkt oraz pkt ). Kwestie te mogą zostać zbadane wyłącznie w sprawie ze skargi na bezczynność, co nie jest wykluczone, gdyż wobec w/w zarzutów i pisma pełnomocnika skarżącej, skargi te zostały odrębnie zarejesrtowane. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadną.