II SA/Rz 1776/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwanego "Spółką", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej zwanego "Kolegium" z dnia [...] października 2016 r. nr [...] przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 3. 427, 34 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr 632/3, obr. [...] w R. drzewa gatunku orzech włoski - drzewo dwupniowe o obwodach pni na wysokości 130 cm wynoszących 26 cm i 28 cm. Organ I instancji ustalił, że ww. drzewo rosnące na terenie Cmentarza [...] w R. zostało usunięte w dniu 22 lutego 2016 r. przez pracownika Spółki na polecenie jego przełożonego bez uprzedniej zgody Gminy [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez wydanie niekompletnej decyzji zawierającej niepodpisany załącznik, art. 7, art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całości postępowania bez udziału odwołującego się, a ponadto także naruszenie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.") poprzez bezzasadne nałożenie kary pieniężnej na odwołującego się w sytuacji, gdy wycinka spornego drzewa została dokonana samowolnie przez pracownika bez zgody i wiedzy odwołującego się, jak również art. 88 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 26a u.o.p. poprzez nałożenie kary za wycięcie orzecha włoskiego z odrostami, które nie stanowią drzewa w rozumieniu ww. ustawy. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 89 ust. 1 u.o.p. W całości podzieliło ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Wyjaśniło, że z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów przez posiadacza nieruchomości wynikającym z art. 83 ust. 1 u.o.p. zostały skorelowane normy sankcjonujące niewykonanie tego obowiązku. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Z art. 89 ust. 1 ustawy wynika, iż administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-4, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1. (ust. 1). W myśl art. 90 ustawy wynika, iż czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli zaś prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia z terenu nieruchomości może być wymierzona posiadaczowi nieruchomości zarówno wówczas, gdy dokonał on wycięcia tych drzew osobiście, jak również wtedy, kiedy zlecił wykonanie tej czynności innemu podmiotowi. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie tego drzewa wystąpiła do Marszałka Województwa [...] w dniu [...] lutego 2016 r. jednostka organizacyjna Gminy Miasto [...] - Zarząd Zieleni Miejskiej w R. W dniu 4 marca 2016 r. przeprowadzono oględziny terenu, w trakcie których stwierdzono, iż sporne drzewo zostało już usunięte. W odpowiedzi na wezwanie organu Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej w R. poinformował Marszałka Województwa [...], iż Gmina Miasto [...] nie dokonała usunięcia spornego drzewa oraz nie wydała innemu podmiotowi zgody na jego usunięcie. Z dalszych ustaleń wynikało natomiast bezspornie, iż usunięcia drzewa dokonał pracownik Spółki, na polecenie swojego bezpośredniego przełożonego. W takim przypadku Spółka jako pracodawca ponosi odpowiedzialność za jego działania i winna być adresatem administracyjnej kary pieniężnej. Fakt, iż ten ostatni polecając dokonanie wycinki działał w błędnym przekonaniu co do konieczności usunięcia tego konkretnego drzewa nie ma znaczenia dla przyjęcia odpowiedzialności Spółki za błędne działania podległych jej pracowników. Cytując treść art. 5 pkt 21 u.o.p. zawierający definicję terenów zieleni obejmującą także cmentarze Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania dotyczące przyjęcia iż wycięte drzewo znajdowało się na terenie zieleni w rozumieniu ustawy. Wysokość naliczonej administracyjnej kary pieniężnej została ustalona w oparciu o stawki wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r., Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 29 października 2014r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów na rok 2016 r. (M.P. z 2015r., poz. 1064). Dla ustalenia wysokości kary przyjęto stawkę opłaty wynoszącą 13,84 zł oraz uwzględniono określone w w/w rozporządzeniu współczynniki: różnicujący (o którym mowa w § 2 rozporządzenia - wynoszący 1,51) oraz lokalizacji (wynikający z art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 1045 - nakazujący ustalić opłatę o 100% wyższą w przypadku usunięcia drzewa z terenów zieleni). Obwody pni wyciętego drzewa wynosiły 26 i 28 cm. Stosownie zatem do art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. za obwód pnia przyjęto sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni, co dało wartość 41 cm /28 + (26:2) = 41. Mając na uwadze powyższe, opłata za wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa wynosiła 1. 713,66 zł. Do ustalenia finalnej wysokości kary przyjęto wynikającą z art. 89 ust. 1 ustawy regułę nakazującą jej ustalenie w wysokości dwukrotności opłaty należnej za wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa, co dało kwotę 3 427, 34 zł. Organ wyjaśnił, że zarzuty odwołania nie mogły skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W części zostały sanowane na etapie odwoławczym (przedstawienie sposobu wyliczenia kary w uzasadnieniu decyzji), część zaś nie miała wypływu na wynik postępowania. Z kolei uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania gwarantujących stronie czynny w nim udział mogłoby nastąpić dopiero w razie wykazania przez stronę, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tym samym, że mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego strona nie wykazała w niniejszym postępowaniu. Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika w skardze na opisaną na wstępie decyzję wystosowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art 15, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art 140 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w treści odwołania, tj. do zarzutu zawartego w punkcie 1 i 5 (zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie niekompletnej decyzji zawierającej niepodpisany załącznik określający sposób obliczenia nałożonej kary pieniężnej, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustawowych elementów niezbędnych dla decyzji administracyjnej" oraz art 88 ust 1 w z art. 5 pkt 26a u.o.p. poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za wycinkę odrostów korzeniowych orzecha włoskiego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy powyższe odrosty nie mogą stanowić drzewa w rozumieniu u.o.p. art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta była niekompletna, gdyż zawierała niepodpisany załącznik określający sposób obliczenia nałożonej kary pieniężnej. Sposób obliczenia kary pieniężnej stanowiący w istocie uzasadnienie decyzji został przeniesiony do nieobligatoryjnego załącznika. Tak wydana decyzja nigdy jednak nie weszła w całości do obrotu prawnego w wersji doręczonej skarżącej, gdyż nie została podpisana przez podmiot ją wydający. W ocenie skarżącej brak podpisu na decyzji powinien być rozpatrywany w kategorii rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji uzasadnia wniosek niniejszej skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji art. 88 ust. 10, art. 83 f ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 21 u.o.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wycięte odrosty orzecha włoskiego znajdowały się na terenie zieleni art. 88 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 26a u.o.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za wycinkę odrostów korzeniowych orzecha włoskiego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy powyższe odrosty nie mogą stanowić drzewa w rozumieniu art. 5 pkt 26a u.o.p. Wedle definicji legalnej wynikającej z u.o.p. za drzewo uznaje się wieloletnią roślinę o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, względnie uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Decyzja pierwszej instancji została niewątpliwie wydana przez Marszałka Województwa [...], a nie Prezydenta Miasta [...], jak to wskazało Kolegium. Niemniej powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako omyłkę pisarską. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem decyzja SKO nie narusza obowiązującego prawa. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3’427,34 zł, z tytułu usunięcia bez zezwolenia drzewa gatunku orzech włoski z terenu działki nr 632/3, obr. [...], w R., stanowiącej część Cmentarza [...] w R. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co pozwoliło dokonać oceny sposobu dokonanej przez SKO wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy oparł się w na regulacji art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. W czasie rozstrzygania sprawy przez Organ drugiej instancji przepisy te posiadały następującą treść : Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (art. 89 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Natomiast w myśl art. 84 ust. 1 u.o.p., posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Zawarte w skardze zarzuty nie mogły zostać przez Sąd uznane za przekonujące do zakwestionowania rozstrzygnięcia SKO, a w konsekwencji do jego uchylenia. Przede wszystkim nie sposób uznać, że skład orzekający Kolegium nie odniósł się do zarzutu nr 1 odwołania od decyzji Organu pierwszej instancji, stwierdzającego wydanie przez ten Organ decyzji zawierającej niepodpisany załącznik. Otóż w tej części odwołanie zostało przez SKO uwzględnione, gdyż Kolegium przedstawiło stronie prawne i matematyczne aspekty, które musiały zadecydować o wysokości kary pieniężnej. Wyjaśniono w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia oraz podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej, co tym samym sanowało postępowanie Organu pierwszej instancji. Podnoszone w skardze naruszenie przez Marszałka przepisów prawa, nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy, bowiem nie budzi wątpliwości prawidłowość tych obliczeń, w których uwzględniono obowiązujące regulacje prawne, a także podane we wniosku o wydanie zezwolenia obwody pni usuniętego nielegalnie drzewa. Wobec powyższego nie nastąpiło zarzucane Organom naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Trzeba przyznać, iż SKO nie odniosło się bezpośrednio do zarzutu nr 5 odwołania Spółki, przy czym z treści rozstrzygnięcia wynika bezsprzecznie, iż Kolegium uznało za w pełni prawidłową dokonaną przez Marszałka kwalifikacje usuniętej rośliny jako drzewa. Brak szerszej odpowiedzi na twierdzenia Spółki o tym, że przedmiotowa roślina była odrostem korzennym, nie mogło wpłynąć w jakikolwiek sposób na ustalony wynik postępowania, bowiem zebrany materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości, iż pracownik skarżącej Spółki dokonał usunięcia drzewa, czyli rośliny zdefiniowanej w przepisie art. 5 pkt 26a u.o.p. Przypomnieć należy, iż w świetle tej regulacji drzewo to wieloletnia roślina o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zdjęcia orzecha włoskiego; zdjęcia stanowiącego załącznik do wniosku Gminy Miasto [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu Cmentarza Komunalnego [...]. Analiza tego zdjęcia nie pozostawia choćby cienia wątpliwości, iż przedstawia ono wieloletnią roślinę o dwóch zdrewniałych pniach, posiadających koronę. Trzeba przyznać rację Marszałkowi Województwa (vide : odpowiedź na odwołanie), iż przepisy u.o.p. nie dokonują zróżnicowania dla celów ochrony przyrody sposobu powstania drzewa. Innymi słowy, zezwolenie na usunięcie rośliny będącej drzewem jest wymagane niezależnie od tego czy drzewo posadzono celowo, wyrosło jako samosiejka, czy też jako odrost wegetatywny po wcześniej usuniętym drzewie. Na marginesie należy wskazać, iż według treści wniosku Gminy o wydanie zezwolenia na usunięcie, drzewo gatunku orzech było samosiejką. Poza tym, wątpliwości na temat uznania nielegalnie usuniętej rośliny za drzewo w rozumieniu u.o.p. nie miała właścicielka terenu, na którym ono rosło, tj. Gmina Miasto [...], skoro wystąpiła o wydanie zgody na jego usunięcie do Marszałka Województwa załączając do niego stosowną dokumentację. Nie ma też racji skarżąca Spółka zarzucając Organom bezzasadne przyjęcie, iż wycięte drzewo nie znajdowało się na terenie zieleni. Ten zarzut mógłby mieć znaczenie dla sposobu zakończenia sprawy z uwagi na treść art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p. Z mocy powołanych regulacji nie wymierza się kar z tytułu usunięcia drzewa owocowego bez zezwolenia. Wyjątek od zasady wymierzenia kary nie dotyczy jednak drzew owocowych rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. Słuszność przyznać należy stanowisku SKO, iż według art. 5 pkt 21 u.o.p. tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze (podkreślenie Sądu), zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Materiał dowodowy tej sprawy należycie poświadcza (m.in. kopia zdjęcia drzewa załączonego do wniosku), iż przedmiotowy orzech został usunięty z działki znajdującej się w granicach cmentarza o nazwie [...], tj. cmentarza którym zarządza skarżąca Spółka. Wobec powyższego nie sposób zarzucać Organom, że w sposób nieuprawniony nałożyły na skarżącą karę pieniężną, skoro teren z którego usunięto drzewo owocowe jest w rozumieniu ustawodawcy terenem zieleni. Uznanie, że jest inaczej w sposób oczywisty naruszałoby ustawową definicję terenu zielonego. SKO trafnie w uzasadnieniu swej decyzji wskazuje na niekonsekwencję skarżącej Spółki wynikającą z przytoczonego przez nią faktu ubiegania się wydanie zezwolenia o wycięcia drzewa w Zarządzie Zieleni Miejskiej w R. Końcowo dodać należy, iż nie budzi żadnych wątpliwości skierowanie decyzji o ukaraniu za brak zezwolenia na wycinkę do Spółki, której pracownik dokonał usunięcia drzewa. Argumentacja tego stanowiska Kolegium zasługuje na pełną aprobatę, tym bardziej, że pracownik Skarżącej działał w interesie pracodawcy i w ramach obowiązków związanych ze świadczeniem obowiązku pracy. Na tle stosowanych regulacji materialnoprawnych w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że za działania pracownika odpowiedzialność ponosi Spółka w ramach ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną działalnością – tak NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., II OSK 2717/14 (opubl. w.: CBOSA, LEX). Reasumując, wydane w toku instancji decyzje administracyjne są aktami legalnymi. Sąd nie będąc związany granicami zaskarżenia, nie doszukał się w działaniach SKO innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, mogących decydować o zastosowaniu kompetencji kasacyjnych, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wyłożonych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.