II SA/Rz 1776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.152 § 1 i § 2 oraz art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz.735 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia "A" Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka"), na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono zostało, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta uzasadniając postanowienie podał, że wnioskiem z dnia 7 maja 2021 r. wnioskodawca – "B" Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Przedsiębiorstwo"/"Skarżący") wystąpiło o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] zatwierdzającej "Dodatek nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych Spółce (studnie: S-l, S-2 i S-2bis) dla potrzeb firmy "C" sp. z o.o. opracowany w związku z potrzebą ustanowienia strefy ochronnej obejmujące tereny ochrony bezpośredniej oraz tereny ochrony pośredniej". W uzasadnieniu wniosku o wznowienie wskazano na brak wiedzy o prowadzonym postępowaniu. Jako przyczynę wstrzymania wykonania decyzji Starosta wskazał możliwość ograniczenia prawa do możliwości korzystania z inwestycji, jaką jest rozbudowa ujęcia wody podziemnej dla gminy [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółka, podnosząc brak podstaw prawnych i faktycznych do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Uznając zażalenie za uzasadnione Kolegium wskazało na art. 152 § 1 K.p.a. i podkreśliło, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tych okoliczności nie podaje ani nie analizuje, uzasadniając wstrzymanie wykonania decyzji Starosty możliwością ograniczenia prawa do korzystania z inwestycji, jaką jest rozbudowa ujęcia wody podziemnej dla gminy [...], która to okoliczność nie jest związana z analizą prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego czy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja dotknięta jest jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. Taka interpretacja pojęcia "prawdopodobieństwo" wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. nie pozwalają przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty w trybie postępowania wznowieniowego. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 152 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Jednocześnie Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wniosła o dopuszczenie dowodu z wydanej po zaskarżonym postanowieniu decyzji Starosty z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia - Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w otworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...] - otwór R-l zawierający wyniki wwiercania i pompowania otworów studziennych S-4 i S-5 - na okoliczność wykonania i legalizacji studni przez Skarżącą na terenie strefy ochronnej wydanej na rzecz Spółki. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., gdyż jej postanowienia pozostają w niedopuszczalnej sprzeczności z decyzjami wydanym na rzecz skarżącej, tj. decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. nr [.] w sprawie zatwierdzenia Projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych w celu rozbudowy sieci wodociągowej na terenie Gminy [...] w miejscowości [...], decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniu geofizycznym wymagających użycia środków strzałowych na wykonanie dwóch otworów hydrogeologicznych R-4 i R-5 w celu rozbudowy sieci wodociągowej na terenie Gminy [...] realizowanych w ramach projektu robót geologicznych na działkach nr [...] i [...] położnych w miejscowości [...], a nadto decyzji Starosty z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt [...] w sprawie zatwierdzenia - Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w otworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [....] - otwór R-l zawierający wyniki wwiercania i pompowania otworów studziennych S-4 i S-5. Zatem decyzja bezpośrednio narusza nabyte prawa Skarżącej do realizacji ujęć i korzystania dla celu, dla którego zostały wykonane. Decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. bezpośrednio ogranicza prawa wnioskodawcy do możliwości korzystania z inwestycji, tworząc strefę ochronną na terenie już zagospodarowanym przez Skarżącą. Nadto decyzja została wydana bez uwzględniania aktów administracyjnych wydanych na rzecz Skarżącej, które ukształtowały na terenie uprawniania skarżącej do posiadania i korzystania z wykonanych odwiertów. Zestawienie decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. z trzema wyżej powołanymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na rzecz Skarżącej - wskazuje na istotną wadliwość decyzji, która wyznaczonym obszarem bezwzględnie wkracza w inwestycję Skarżącej. Zakres wniosku i zakreślony w nim stan faktyczny i prawny jednoznacznie wskazuje na możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji, gdyż akceptacja możliwości wprowadzenia strefy ochronnej na terenie gdzie wykonano ujęcia wody przez inny podmiot- nie jest dopuszczalne. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, bowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca wskazała na konkretne i bezpośrednie dowody wskazujące zarówno wystąpienie przesłanek wznowieniowych, jak i wadliwość kwestionowanej decyzji, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzjami wydanymi na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Spółka, w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2022 r., wniosła również o oddalenie skargi. Przedłożyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia [...] września 2021 r. nr [...] potwierdzającą przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Spółki oraz wniosła na piśmie obszerne wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem daty [....], 7 maja 2021 r., Przedsiębiorstwo wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. zatwierdzającej "Dodatek nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych Spółce (studnie: S-l, S-2 i S-2bis) dla potrzeb firmy "C" sp. z o.o. opracowany w związku z potrzebą ustanowienia strefy ochronnej obejmującej tereny ochrony bezpośredniej oraz tereny ochrony pośredniej". Jako podstawę wznowienia wskazano na przesłanki przewidziane przepisem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu wniosku powołano także art. 152 K.p.a. stwierdzając, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2021 r. Jako przyczynę wstrzymania wykonania decyzji Starosta wskazał możliwość ograniczenia prawa do możliwości korzystania z inwestycji, jaką jest rozbudowa ujęcia wody podziemnej dla gminy [...]. Po rozpatrzenia zażalenia Spółki, Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. II. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 1834/18). W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1000/16). III. Trafnie Kolegium stwierdziło, że w postanowieniu Starosty nie podano okoliczności, które uprawdopodobniałyby uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zasadnie również Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Na akceptację zasługuje także pogląd, że na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. nie pozwalają przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty w trybie postępowania wznowieniowego. Wskazać należy, że pierwsza z podstaw wznowienia podana we wniosku przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przy uwzględnieniu naprowadzonych zażaleniem okoliczności dotyczących statusu Przedsiębiorstwa, nie została uprawdopodobniona. W konsekwencji prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ma drugorzędne znaczenie. Także wydane po decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania inne decyzje, w tym decyzja Starosty z dnia [...] października 2021 r. [...], na tym etapie postępowania nie może skutkować przyjęciem, że wystąpiło "prawdopodobieństwo", o jakim mowa w art. 152 § 1 K.p.a. Ponownie podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji ma ocena "prawdopodobieństwa" wystąpienia po stronie Przedsiębiorstwa przesłanki przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a ta przesłanka, jak wynika z akt sprawy, nie została uprawdopodobniona. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.