II SA/Rz 1779/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1779/21 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu R.L. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy R.L. wnioskiem z [...] lipca 2021 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.D. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą zamężną, nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2016 r., natomiast daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić. Organ uznał zatem, że negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Odwołanie od tej decyzji złożyła R.L. Podkreśliła, że od wielu lat sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która z uwagi na liczne schorzenia i choroby wymaga całodobowej opieki. SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazało, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonany przez organ I instancji sposób wykładni nie jest prawidłowy i nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia. SKO uznało natomiast, że przesądzenie tej okoliczności nie daje samoistnej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Konieczne jest poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych, związanych z pozostałymi przesłankami ustawowymi. Bezsporne jest, że wnioskująca jest osobą, która z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką nie jest zatrudniona, nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Należycie opiekuje się matką, która wymaga całodobowej opieki. Jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M.D., oprócz R.L., posiada jeszcze inne dzieci, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ I instancji nie zweryfikował czy wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogą czy też nie wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku. Fakt, że pozostałe dzieci pracują nie przesądza, że dzieci te nie mają woli i nie mogłyby wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki – np. w wymiarze finansowym – bez sięgania po środki pomocy publicznej. Kwestie te wymagają wyjaśnienia, a miarodajne byłyby oświadczenia pozostałych osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ winien wyjaśnić czy istnieją inne zobowiązania np. z umowy dożywocia względem osoby wymagającej opieki. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń strony zawartych w dołączonych do wniosku dokumentacji. W tym celu winien przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaleciło by w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga to przeprowadzenia postępowania w całości i uniemożliwia jego przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła R.L. Podkreśliła, że art. 17 u.ś.r. wskazuje krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jako córka osoby wymagającej opieki spełnia ten wymóg. W przepisach ustawy brak jest natomiast zapisów dotyczących konieczności badania przez organ I instancji sytuacji jej rodzeństwa w zakresie sprawowania opieki, łożenia środków finansowych i innych spraw majątkowych. Podała dodatkowo, że stosowny wywiad środowiskowy został przeprowadzony dnia [...] sierpnia 2021 r. i wynika z niego jasno, że to ona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. W jej ocenie organ ten posiadał wszystkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji co do istoty sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia właściwego postepowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na brak zweryfikowania przez organ I instancji czy wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogą czy też nie wywiązać się z ciążącego na nich wymienionego obowiązku. W ocenie Sądu uzależnienie rozpatrzenia wniosku R.L. od ustalenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej pozostałych zstępnych niepełnosprawnej stanowi wprowadzenie dodatkowej przesłanki, nieznanej przepisom u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawnym rodzicem. Słusznie wskazała wnosząca sprzeciw, że w realiach opisywanej sprawy nie ma podstaw do badania sytuacji rodzinnej i majątkowej jej rodzeństwa. Rzeczą organów winno być jedynie ustalenie, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ I instancji w tym zakresie wyraził własną ocenę podając, że R.L. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki. W aktach sprawy zalega także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia [...] sierpnia 2021 r., z którego wyraźnie wynika, że opiekę nad niepełnosprawną M.D. sprawuje jej córka, która wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki, która sprawowana jest należycie. Ponadto R.L., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, załączyła do wniosku pisemne oświadczenie o tym, że jej mama jest wdową a ona jest jedyną osobą, która sprawuje nad nią opiekę, dlatego nie może podjąć zatrudnienia. Dołączyła także oświadczenie z którego wynika, że rodzice, rodzeństwo oraz małżonek M. D. nie żyją oraz, że oprócz R.L. posiada ona jeszcze 6 dzieci: B.S. (emerytka, sprawuje opiekę nad niepełnosprawna córką), B.R. (nie pracuje, choruje, gospodyni domowa), Z.D. (pracuje), B.M. (pracuje), W.D. (pracuje), J.D. (nie pracuje, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką). Z tak zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że rodzice i rodzeństwo osoby wymagającej opieki nie żyją, podobnie jak jej mąż, a wnosząca sprzeciw będąca jej zstępną (córką) jest osobą zobowiązaną względem matki do alimentacji w pierwszej kolejności i bezsprzecznie sprawuje opiekę nad matką, która tej opieki wymaga, zaś niepodjęcie zatrudnienia przez skarżąca jest następstwem obowiązków związanych ze sprawowaniem tej opieki. Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście. Skarżąca jest spokrewniona z niepełnosprawną w stopniu pierwszym – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy okoliczność ustalenia czy są inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogące sprawować opiekę miałoby znacznie jeżeli wnioskodawczyni nie należałby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu Kolegium rozpatrując odwołanie winno ocenić stanowisko organu I instancji, względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli w jego ocenie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a.