II SA/Rz 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka/spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 179/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi T. H. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że T. H. jako jeden z następców prawnych K. H. zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot nieruchomości położonej we wsi P., gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda przekazał Staroście [...] do załatwienia według właściwości podanie T. H. w sprawie zwrotu parceli o powierzchni 8,05 ha położonej w miejscowości P., pow. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wyżej opisanego wniosku T. H. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że T. H. wnosząc o zwrot nieruchomości położonej we wsi P., złożył dokumenty, oświadczenia świadków oraz mapy potwierdzające posiadanie nieruchomości przez jego poprzednika prawnego. Organ wyjaśnił, że wieś P., gdzie do roku 1940 zamieszkiwał K. H. z rodziną, przed II wojną światową leżała w granicach P. Po roku 1945 została przyłączona do ZSRR, a następnie w wyniku umowy międzynarodowej zawartej w dniu 15 lutego 1951 r. między ZSRR a PRL o zamianie odcinków terytoriów państwowych (Dz. U. z 1952 r. Nr 11 poz. 63) znalazła się ponownie w graniach Polski. Organ naprowadził, że wszystkie tereny włączone w 1951 r. w obszar państwa polskiego zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez żadnych zobowiązań na rzecz byłych właścicieli. Starosta stwierdził, że brak dowodów, iż przedmiotowa działka odpowiada nieruchomości jaką pozostawił K. H. we wsi P. w 1940 r. Wyjaśnił, że nieruchomość położona we wsi P. nie została przejęta na Skarb Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., dlatego nie może być ona przedmiotem zwrotu. Konkludując wskazał, że postępowanie w sprawie wniosku o zwrot nieruchomości należy umorzyć z uwagi na brak podstaw w prawie materialnym, co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. H., wnosząc o jej uchylenie jako bezpodstawnej i niezgodnej z obowiązującym prawem. Nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 216 u.g.n. W jego ocenie przepis ten dotyczy roszczeń w sprawie nieruchomości wywłaszczonych. Podniósł, że jego ojciec nie został wywłaszczony z gospodarstwa, lecz został deportowany na Syberię. On sam domagał się zwrotu nieruchomości, które zostały przejęte przez władze komunistyczne niezgodnie z obowiązującym prawem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie zwrotu nieruchomości uregulowane są w art. 216 u.g.n., a katalog aktów prawnych określonych w tym przepisie ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Wojewoda stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości P. gmina [...], nie została przejęta na Skarb Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., dlatego wykluczona jest możliwość zwrotu nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w razie zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych niż wymienione w art. 216 u.g.n. - starosta, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości z uwagi na brak podstaw materialnoprawnych do jego prowadzenia. Organ odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego zastosowania art. 216 u.g.n. jako, że niniejsza nieruchomość nie została wywłaszczona, wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Naprowadził, że z treści tego przepisu wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów w nim wyszczególnionych. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył T. H. wnosząc o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 4 umowy pomiędzy PRL a ZSRR o zamianie odcinków terytoriów państwowych w zw. z art. 1 protokołu do umowy pomiędzy PRL a ZSRR z dnia 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych, polegające na błędnym uznaniu, że sporna nieruchomość jest majątkiem państwowym. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 105 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej sprawy, polegające na umorzeniu sprawy jako bezprzedmiotowej oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. mające także istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności brak dokładnej analizy dokumentów z akt księgi wieczystej stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podobnie jak w odwołaniu wskazał, że jego ojciec nie został wywłaszczony z prawa własności swojego gospodarstwa przez polskie władze, lecz był on deportowany na Syberię – bezpodstawnie, bezprawnie i przez "władze nie –polskie". Powtórzył historię dotyczącą przejęcia gospodarstwa jego ojca. W ocenie skarżącego gospodarstwo jego ojca przejęte zostało przez państwo polskie bezprawnie na podstawie umowy pomiędzy PRL a ZSRR o zamianie odcinków państwowych w 1951 r., gdyż w umowie tej majątek prywatny nie jest wyszczególniony na liście rodzajów mienia przejmowanego bez odszkodowania. W jego ocenie gospodarstwo to według prawa polskiego było majątkiem prywatnym, zaś przekształcenia własnościowe, które zachodziły na tym obszarze – gdy znajdował się on poza granicami Polski, są niebyłe według prawa polskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności. W istocie wnioskując o zwrot nieruchomości o pow. 8,05 ha położonej w P. skarżący nie wskazywał, że została ona wywłaszczona. Twierdził, że w świetle prawa nie istniały podstawy do przyjęcia, że Skarb Państwa przejął prawo własności nieruchomości, które do 1940 roku należały do jego ojca – K. H. Po II wojnie światowej w/w nieruchomość znalazła się bowiem w granicach ZSRR zaś na mocy umowy dwustronnej ZSRR i Rzeczpospolitą Polską z 1951 r. ponownie znalazła się w granicach państwa polskiego. Zdaniem skarżącego nie było podstaw prawnych, aby przyjąć, że stała się ona majątkiem "państwowym", stąd żądanie jej zwrotu. Na gruncie prawa administracyjnego jedynym aktem prawnym, który daje organom administracji państwowej uprawnienie do orzekania (władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej) w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Okoliczności przytaczane we wniosku co prawda nie uzasadniały przyjęcia, że T. H. swoje żądanie oparł na przepisach tejże ustawy, jednakże w istocie organy nie miały innych podstaw prawnych, aby sprawę rozstrzygnąć merytorycznie – pozytywnie bądź negatywnie w postępowaniu administracyjnym. Doktryna definiuje sprawę administracyjną jako przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (zob. "Postępowanie administracyjne" pod. red. Tadeusza Wosia Warszawa 2004 str. 29). Stosunki administracyjnoprawne są kreowane przez normy prawa administracyjnego materialnego, które przewidują, że w określonym stanie faktycznym określony abstrakcyjnie podmiot ma wskazane w dyspozycji normy prawa administracyjnego, uprawnienie lub obowiązek. Wraz z zaistnieniem w sferze prawnej konkretnego podmiotu, abstrakcyjnie wskazanego w normie prawnej, faktów opisanych w hipotezie tej normy tak, że można mówić o "jednostkowym i niepowtarzalnym splocie faktu i prawa", pojawia się możliwość dokonania konkretyzacji, istniejącego jak dotąd wyłącznie na płaszczyźnie abstrakcyjnej, stosunku administracyjnego (por. T. Kiełkowski [w:] Sprawa administracyjna. Zakamycze 2004). Konkretyzacji tej może dokonać jedynie powołany do tego właściwy organ administracji publicznej, z urzędu lub na żądanie strony, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania i w formie prawem przewidzianej. Ustawodawca w art. 1 pkt 1 k.p.a. wskazał, że ustawa ta reguluje postępowanie administracyjne "w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". Skoro nie ma normy prawa administracyjnego, która we wskazywanym przez skarżącego we wniosku stanie faktycznym, dawałaby organom administracji podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, sprawa zwrotu przez Skarb Państwa nieruchomości, która po zakończeniu II wojny światowej znalazła się poza granicami Polski a następnie na skutek ratyfikowanej umowy międzynarodowej zawartej w dniu 15 lutego 1951 r. pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych, na powrót znalazła się w granicach Polski nie jest w myśl wyżej przedstawionych definicji sprawą administracyjną. Organy wskazały, że na gruncie przepisów u.g.n. nie mają kompetencji do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości opisanej we wniosku z uwagi na zapisy art. 216 tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (dotyczącego zwrotu nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99),art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Według zaś ust. 2 tej normy prawnej przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: _@POCZ@__@KON@_ 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); _@POCZ@__@KON@_ 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Nie ulega więc wątpliwości, że na gruncie u.g.n. we wskazanym przez skarżącego stanie faktycznym, w którym nieruchomość będąca przedmiotem prawa własności K. H, położona we wsi P. stanowiąca gospodarstwo należące do w/w, na której zamieszkiwał on wraz z rodziną do 1940 r., i która po II wojnie światowej znalazła się w granicach ZSRR a następnie na skutek umowy bilateralnej z 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych, ponownie znalazła się w granicach Polski, brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony, będącej jednym z następców prawnych K. H. Nie ma też innego aktu prawnego zawierającego normę, która pozwalałaby na rozpoznanie przez organy zgłoszonego w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. żądania zwrotu. Nie jest to więc sprawa mieszcząca się w pojęciu sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu – żądanie oparte na przepisie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 z późn. zm.) – jeśli nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą i po ewentualnym sprecyzowaniu i właściwym sformułowaniu żądania, roszczenie o wydanie nieruchomości – to sprawy cywilne, których rozpoznanie należy do właściwości sądów powszechnych a nie do organów administracji państwowej. Jeśli bowiem skarżący twierdzi, że nie było podstaw do wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości to musiałby te okoliczności udowodnić w procesie cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże są to kwestie wymagające bliższego zbadania i rozstrzygnięcia właśnie w postępowaniu cywilnym a nie administracyjnym. W przedmiocie tym wypowiadał się zresztą Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt ICK 389/04 (LEX nr 277081). Zgodnie z powołanym przez Wojewodę wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97 (LEX nr 47913) przesłanka bezprzedmiotowości na gruncie art. 105 k.p.a. występuje bowiem m.in. wówczas, gdy brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego. Ostatecznie więc Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ani stwierdzenia jej nieważności przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a., dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.