II SA/Rz 1792/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1349/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AM jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej na wyszczególnionych w rozstrzygnięciu działkach położonych przy ul. [...], po rozpatrzeniu wniosku [...]. Zgodnie z adnotacją na decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych, rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 16 czerwca 2011 r. W dniu 28 października 2015 r. RM zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone bez udziału właścicieli działki nr 451 w [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto wnioskodawca wskazał na błędne określenie w decyzji parametrów i wskaźników charakteryzujących planowaną zabudowę. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] wznowił na wniosek RM postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a". Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a., Prezydent Miasta [...] umorzył wszczęte postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że stanowiące własność wnioskodawcy działki nr 451, 456 i 457 nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż rozdziela je działka nr 458, stanowiąca własność BB, biorącej udział w postępowaniu na prawach strony. Co do zasady, stronami postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Uznanie za strony postępowania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wskazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W opisywanej sprawie wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wywodziłby swój interes prawny w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. To zaś, w ocenie organu obligowało do umorzenia postępowania wznowieni owego, które jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Odwołanie od tej decyzji wniosła AM - żona zmarłego w toku postępowania RM. Zdaniem odwołującej organ umorzył postępowanie na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 K.p.a. oraz określoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Błędnie bowiem przyjęto, że wnioskodawca nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołującej w postępowaniu takim, per analogiam, winien znaleźć zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Skoro planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w korzystaniu ze światła słonecznego na działce odwołującej, to działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej właścicielom przysługuje prawo strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 147 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie uznał, że AM nie legitymuje się statusem strony postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Jest ona bowiem właścicielem działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których realizowane będzie planowane przedsięwzięcie. Nie jest natomiast właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej z działek sąsiednich względem wnioskowanych nieruchomości. Nie wykazała również interesu prawnego opartego na konkretnym i obowiązującym przepisie prawa, który legitymowałby ją do uznania za stronę postępowania. Podana przez nią uciążliwość planowanej inwestycji związana z ewentualnym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może natomiast zdaniem organu zostać wzięta pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AM wniosła o jej uchylenie. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano na podstawy ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec czego nie wskazano przyczyn, dla których odmówiono uznania jej za strony postępowania. Skarżąca wskazała dodatkowo, że w świetle wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron, to na organie administracji ciąży obowiązek dokonania analizy wszelkich przepisów prawa, które mogłyby znaleźć zastosowanie w sprawie i przełożyć się na posiadanie przez nią statusu strony postępowania. Brak jest zatem w jej ocenie podstaw do żądania, aby inicjując postępowanie wznowieniowe strona winna sama wykazać, że legitymuje się interesem prawnym w spornej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 - 152 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w 2 fazach - wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz - w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Na tym etapie organ administracji dokonuje merytorycznej oceny materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń wnoszącego podanie. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 K.p.a. Szczególny charakter ma jednak przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa – udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia – postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Jeżeli istnieją natomiast jakiekolwiek wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu określa natomiast art. 151 § 1 K.p.a. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ rozważał kwestię przymiotu strony AM – następcy prawnego RM w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych przy ul. [...], jednakże wydana decyzja została oparta na błędnej podstawie prawnej – art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe wbrew stanowisku organów obu instancji – istnieje nadal jego przedmiot, a także podmiot, który domaga się wznowienia. Decyzja organu II instancji wadliwa jest również z innego powodu. Z akt sprawy wynika bezspornie, że RM – inicjator postępowania wznowieniowego zmarł w dniu 11 kwietnia 2016 r. Decyzję organu I instancji, wydaną [...] kwietnia 2016 r. doręczono skarżącej – żonie RM, która wniosła od niej odwołanie, dołączając jednocześnie akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 6 maja 2016 r., z którego wynika, że spadkobiercami RM są: żona AM oraz pełnoletnie dzieci – [...]. Prowadząc postępowanie odwoławcze organu II instancji nie zapewnił w nim udziału [...], nie doręczył im także wydanej przez siebie decyzji. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 K.p.a. i niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie – postępowania odwoławczego czy też wreszcie konkretnych czynności procesowych – jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck W – wa 1996). Sąd zwraca również uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zastosowano liczbę mnogą, używając zwrotów "składamy odwołanie" i "wnosimy o uchylenie", co sugeruje, że odwołanie zostało złożone przez wszystkich następców prawnych RM, choć odwołanie podpisała wyłącznie skarżąca. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i ewentualnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 10 i art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi, gdyż na obecnym etapie, gdy w prowadzonym postępowaniu nie brały udziału wszystkie jego strony, byłoby to przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dopuści do udziału w nim wszystkich następców prawnych RM, a następnie oceni prawidłowość stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające treści art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd odstąpił od zasądzenia tychże kosztów na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.