II SA/Rz 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. K. (dalej w skrócie; "skarżący") reprezentowanego przez adwokata T. P., jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Kwestionowana decyzja zapadła na gruncie następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 8 września 2016 roku skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Wydział Architektury i Budownictwa, o udzielenie informacji publicznej w zakresie sprawy znak: [...], [...], [...]. We wniosku sprecyzował sposób i formę udzielenia w/w informacji, to jest wgląd do akt za uprzednim zawiadomieniem. Pismem z dnia 21 września 2016 roku Starosta [...], działając w oparciu o art. 35 oraz 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") przekazał wniosek skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB"), jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2016 roku, nr [...], PINB odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie akt postępowania administracyjnego znak: [...], [...] i [...]. W motywach decyzji wyjaśniono, że wniosek zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej sprawy znak: [...], a więc akt dotyczących postępowania skargowego samego wnioskodawcy. Wnioskodawca może przeglądać akta sprawy znak: [...] w godzinach pracy urzędu. Rozpoznając wniosek w pozostałym zakresie, a więc w odniesieniu do spraw [...], [...] i [...] PINB podał, że w aktach spraw o tym oznaczeniu, niewątpliwie znajdują się dokumenty, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015r. poz. 2058 ze zm.; dalej w skrócie: "udip"), czyli dokumenty urzędowe wytworzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Organ zwrócił jednak uwagę, że skarżący żąda dostępu nie do poszczególnych dokumentów, będących informacją publiczną, lecz do całych akt postępowania administracyjnego, którym takiego przymiotu przypisać się nie da. Akta sprawy administracyjnej nie są dokumentem urzędowym i co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, których nie wytworzył PINB oraz informacje podlegające ochronie w oparciu o inne przepisy (dane osobowe osób będących stronami postępowania). PINB zwrócił również uwagę, że Kpa narzuca ograniczenia dostępu do akt sprawy osobom niebędącym stronami postępowania; zgodnie z przepisami rozdziału 3, prawo do wglądu akt przysługuje jedynie stronie postępowania, a ponieważ skarżący w analizowanych postępowaniach stroną nie jest, to nie ma dostępu do akt sprawy. W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania, WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku uchylił w całości decyzję PINB i jednocześnie umorzył postępowanie. Organ II instancji podzielił konkluzję PINB, że akta sprawy administracyjnej nie stanowią informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 udip. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust.2 udip jedną z form realizacji prawa do informacji publicznej jest wgląd do dokumentów urzędowych. O ile można więc przeglądać poszczególne dokumenty będące informacją publiczną, to nie ma możliwości wglądu do akt sprawy, jako zbioru. Stanowisko takie umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a udip, w którym stwierdzą się, że udostępnieniu podlega treść i postać tylko dokumentów urzędowych. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno- technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje zwykłym pismem, a nie decyzją. W podstawie prawnej decyzji PINB wskazano art. 16 ust. 1 udip. Wydanie decyzji administracyjnej na tej podstawie limitowane jest do sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania o udzieleniu informacji publicznej, tj. gdy zachodzą ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 i 2 tej udip, bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie, o czym mowa w art. 14 ust. 2 udip. Skarżący żądał wglądu do akt sprawy, które nie są informacją publiczną. Powiadomienie go o tej kwalifikacji – o tym, że akta w sprawie [...], [...] i [...] nie są informacją publiczną - powinno nastąpić nie w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma z jednoczesnym wskazaniem właściwych przepisów. Organ podkreślił również że wniosek skarżącego z 8 września 2016 roku nie obejmował umożliwienia wglądu do akt sprawy oznaczonej [...]. Odpowiedź organu co do wglądu do akt sprawy winna zatem dotyczyć tylko spraw objętych wnioskiem, a nie wykraczać poza treść wniosku. Zastosowanie w rozpatrywanym przypadku formy decyzji WINB uznał za równoznaczne z wydaniem jej bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ustawowym terminie skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję WINB z [...] listopada 2016 roku. Skarżący wskazał, że nie rozumie wydanych w sprawie decyzji, nie wie dlaczego wniosku nie rozpoznał organ, do którego został on skierowany - Starosta P., i że oczekuje udostępnienia mu żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co implikuje oddalenie skargi. W sprawie jest oczywiste, że skarżący, wnioskiem z dnia 8 września 2016 roku żądał dostępu akt spraw oznaczonych sygnaturami: [...], [...]. Skarżący jednoznacznie sprecyzował tryb i formę dostępu: określił, że żąda wglądu do akt przedmiotowych spraw w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponieważ wskazane przez skarżącego sygnatury spraw dotyczyły postępowań prowadzonych przez PINB w [...], prawidłowo jego wniosek przekazano temu organowi. Sąd podziela ocenę prawną organów obu instancji, zgodnie z którą akta sprawy administracyjnej nie stanowią informacji publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w jej przepisach. Określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ustalenie jego znaczenia jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w przepisie art. 1 ust. 1. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 udip. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 udip zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 udip każdemu. Podkreślenia wymaga, w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotem regulacji ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. W art. 3 ust. 1 pkt 2 udip wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Istota sporu odnosi się do szerszego zagadnienia, a mianowicie tego, czy akta, jako całość w ogóle stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 udip, czy też nie. W ocenie Sądu, akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego, jako dostęp do akt, czy wgląd do akt. Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy przede wszystkim mieć na względzie charakter akt. Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status. Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia. Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany w dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygnaturze I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygnaturze I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygnaturze I OSK 2662/12, o sygnaturze I OSK 1680/14 dostępnych na stronie https://cbois.gov.pl. Jest on również aprobowany w komentarzach do ustawy (ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 7/13. Dodatkowo należy zauważyć, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby zazwyczaj niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem, że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Problemy o analogicznym natężeniu powstałyby również w razie umożliwienia wglądu do akt sprawy i konieczności selekcji udostępnianych dokumentów urzędowych. W konsekwencji należy wskazać, że z przepisów art. 16 ust. 1 i art. 13 udip wynika, że postępowanie administracyjne podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna wówczas gdy chce wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie wtedy tylko, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Prawidłowo wobec powyższego przyjął organ II instancji, że żądany przez skarżącego dostęp do akt spraw [...], [...], nie dotyczył informacji publicznej i tym samym nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 udip. Wniosek skarżącego nie wszczynał postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a zatem postępowanie, które zostało już wszczęte przed PINB w [...], należało umorzyć. WINB celnie zauważył, że wniosek skarżącego w ogóle nie obejmował postępowania nr [...], co również przesądzało konieczność umorzenia postępowania w dotyczącym go zakresie. Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz ich oceny prawne, Sąd skargę oddalił.