II SA/Rz 180/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i F. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 180/05 U Z A S A D N I E N I E do wyroku z dnia 7 marca 2006 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., nr 80 poz. 717) w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań J. i F. T. oraz F. Ś. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].05.2004 r., Nr [...]:, ustalającej warunki zabudowy terenu działki nr 4581/2, położonej w P. przy ul. G. 31, dla inwestycji pod nazwą: "budowa stacji dystrybucji gazu płynnego propan - butan" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podano, że Z. M. i J. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A.-M.-G. s.c. w P., zwrócili się do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w P. przy ul. G. i stanowiącej dz. nr 4581/2, dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji gazu płynnego propan - butan na dwa zbiorniki o poj. 4,85 m3. Do wniosku dołączono wypis i wyrys z rejestru gruntów, szkic sytuacyjny oraz kopie umowy najmu nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Postanowieniem z dnia 25 września 2003 r., Starosta stwierdził, iż przedmiotowa inwestycją nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko, podobne zdanie w rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...].06.2003 r., Nr [...] zajął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Zastrzeżenia pod adresem inwestycji złożyli F. Ś. oraz J. i F. T.. Decyzją z dnia [...].05.2004 r., Nr [...] Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu podał, iż przedsięwzięcie spełniać będzie wymogi ustawowe, poprzez jego niesprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. W odwołaniu od tej decyzji J. i F. T. podnieśli okoliczności związane ż naruszeniem zasad procedury administracyjnej (czynnego udziału w postępowaniu, wykładni przepisów oraz postępowania dowodowego) a także sprzeczność przedstawionych przez wnioskodawcę. W postępowaniu tym organ orzekający w sprawie nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień do terenu, lecz wyłącznie oceniać zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien przewidywać, jakie można posadowić obiekty na danym terenie. Skoro nie zabrania się realizacji na przedmiotowym terenie stacji tankowania gazem, to odwoływanie się przez mieszkańców do ewentualnych niedogodności, jakie będą ż tym zamierzeniem związane, nie może odnieść zamierzonego skutku. Szczegółowe zaś normy (warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane) będą przedmiotem ustaleń i kontroli przez właściwy organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Na mocy przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności jak również uprawnień osób trzecich. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli J. i F. T. i zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podano, że cytowany przez organ zapis MPZP expressis verbis stanowi, że zagospodarowanie działki ma charakter kompleksowy tzn. zupełny. Jedyną możliwą adaptacją jest adaptacja stała pawilonu handlowego i to z wydzieleniem z terenu ośrodka. Zatem zapisy planu wyłączają jakąkolwiek lokalizację nowych inwestycji ze względu na kompleksowość zagospodarowania. Ponadto treść rozstrzygnięcia organu nie odpowiada żądaniu wniosku. Zastrzeżenia budzi również fakt zmiennej interpretacji zapisów planu przez organ I instancji w sytuacji gdy zapisy planu są czytelne i nie dopuszczają odmiennej ich interpretacji. Ośrodek ma spełniać cele statutowe, a nie prowadzić działalności komercyjnej. Usytuowane na terenie Ośrodka obiekty objęte są postanowieniami planu i w tym zakresie plan nie dopuszcza realizacji nowych inwestycji poza już istniejącymi, co wynika wprost z zapisów planu. Nieuprawnioną jest interpretacja zapisów planu dokonana przez organ II instancji. Żaden przepis prawa a tym bardziej zasady jego wykładni prawa nie zezwalają na "szerokie rozumienie działalności usługowej". Zapisy planu nie przewidują działalności usługowej dla; kompleksowo zagospodarowanego terenu poza w nim wymienionej. Nie może w tym zakresie umowa najmu wpływać na interpretację zapisów planu, takie rozumienie postanowień planu jest niedopuszczalne. Nieuzasadnionym jest również stwierdzenie organu II instancji, że plan winien zawierać zapisy jakie można posadowić obiekty na danym terenie, skoro nie ma zapisów o zakazie budowania stacji tankowania gazu to można ją tam przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Podobne zarzuty wskazała A. Ś. w swoim odwołaniu. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę będącą przedmiotem postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) oraz ustawy z dnia 07.07.1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999, nr 115, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe - w rozważanym przypadku - ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem gminnym, jego ustalenia stanowią treść uchwały rady gminy. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń MPZP na wniosek zainteresowanego (art.40 ust. 1, art. 41 ust. 1 cyt. ustawy). Na terenie Miasta obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu przy ul. M. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 13.11.1997 r. (Dz. Urz. Woj. z 06.02.1998 r., nr 1 poz. 8). Teren planowanego przedsięwzięcia oznaczony jest w obrębie MPZP symbolem 2 IS z ustaleniami: "Istniejący, kompleksowo zagospodarowany ośrodek LOK - adaptowany w planie. Teren ośrodka ulega zmniejszeniu o obszar przylegający do ul. Mo., włączony do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Pawilon handlowy od strony ul. G. - z tymczasową lokalizacją na terenie ośrodka LOK. Adaptacja stała pawilonu, z wydzieleniem z terenu ośrodka, możliwa za zgodą wieczystego użytkownika i właściciela terenu". Jak wynika z powyższego realizacja przedsięwzięcia w postaci lokalizacji stacji dystrybucji gazu płynnego na terenie przeznaczonym w MPZP pod szeroko rozumianą działalność usługową, nie może być sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia planu nie wykluczają takiego zagospodarowania terenu jak zaproponowany przez wnioskodawców. Z treści umowy najmu z dnia 05.03.2003 r., wynika także, iż właściciel terenu działki nr 4581/2 wyraził zgodę na zaproponowaną działalność. Przeprowadzenie wnioskowanej inwestycji nie zmieni charakteru dotychczasowego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości - w dalszym ciągu pozostanie ośrodkiem LOK. Większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się ż różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. Jeżeli rozwiązania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, to organ właściwy do wydania decyzji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizować. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie wspomina nic o mocy obowiązywania planu miejscowego podobnie jak i organ I instancji, element ten jest kwestią zasadniczą przy ustalaniu warunków. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne, pozbawione odniesienia do indywidualnej sprawy z zakresu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd Uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Inwestorzy Wnioskiem z dnia 29.05.2003 r. (data wpływu wniosku do organu I instancji) domagali się wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej "wykonanie stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan na części działki 4581/2 położonej w P. przy ul. G. 31". Rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - z uwagi na brzmienie przepisu art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) - dokonały organy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. W szczególności przepis art. 43 tej ustawy stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji ustaliły, że miasto P. dla terenu, gdzie położona jest planowana inwestycja posiada Plan zagospodarowania przestrzennego ustalony uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...].11.1997 r., Nr [...]. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 6.02.1998 r., Nr 1 poz. 8. Zgodnie ze wskazaną uchwałą objęta postępowaniem inwestycja położona jest w terenie oznaczonym w Planie symbolem "2 IS" z następującym opisem : "pow. 1,43 ha. Istniejący, kompleksowo zagospodarowany ośrodek LOK - adaptowany w planie. Teren ośrodka ulega zmniejszeniu o obszar przylegający do ul. M., włączony do terenu istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Pawilon handlowy od strony ul. G. - z tymczasową lokalizacją na terenie ośrodka LOK. Adaptacja stała pawilonu, z wydzieleniem z terenu ośrodka, możliwa za zgodą wieczystego użytkownika (LOK) i właściciela terenu". Strony postępowania odmiennie interpretują powołany wyżej zapis Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Organ uznaje, że przeprowadzenie wnioskowanej inwestycji nie zmieni charakteru dotychczasowego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości - w dalszym ciągu pozostanie ośrodkiem LOK. W postępowaniu organ orzekający nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień do terenu, lecz wyłącznie oceniać zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien przewidywać, jakie można posadowić obiekty na danym terenie. Skoro nie zabrania się realizacji na przedmiotowym terenie stacji tankowania gazem, to odwoływanie się do ewentualnych niedogodności, nie może odnieść zamierzonego skutku. Odmienne stanowisko prezentują skarżący twierdząc, że zapis MPZP stanowi, że zagospodarowanie działki ma charakter kompleksowy tzn. zupełny. Jedyną możliwą adaptacja jest adaptacja stała pawilonu handlowego' i to z wydzieleniem z terenu ośrodka. Zatem zapisy planu wyłączają jakąkolwiek lokalizację nowych inwestycji ze względu na kompleksowość zagospodarowania. Usytuowane na terenie Ośrodka obiekty objęte są postanowieniami planu i w tym zakresie plan nie dopuszcza realizacji nowych inwestycji poza już istniejącymi, co wynika wprost z zapisów planu. Rozstrzygając sporną między stronami kwestię Sąd stwierdza, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy na literalne brzmienie przepisu art. 43 ustawy. Stanowi on, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak, więc do uwzględnienia wniosku niezbędnym jest, by zamierzenie było zgodne między innymi z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Do stwierdzenia tej zgodności niezbędnym jest, by z ustalenia planu wynikała możliwość zrealizowania danego zamierzenia. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do odmiennej interpretacji powołanego przepisu użyłby określenia, że zamierzenie inwestycyjne nie może być sprzeczne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero przy takim sformułowaniu przepisu możliwa byłaby interpretacja zastosowana przez organy obu instancji. Godnym zwrócenia uwagi jest fakt, że właśnie przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do dnia 14.03.2001 r. przewidywał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona zmiana wskazuje na to, że ustawodawca nie identyfikuje pojęć "zamierzenia zgodnego z ustaleniami planu" i "zamierzenia niesprzecznego z ustaleniami planu". Pierwszego z pojęć oznacza, że zamierzenie jest zgodne z pozytywnym ustaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w analizowanym przypadku mógłby to być przykładowo zapis, że w danym konturze przewiduje się stację paliw. Drugie z pojęć oznacza, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z zapisem planu, więc przykładowo stacja paliw nie mogłaby być wykonana w konturze, gdzie przewidziano zabudowę jednorodzinną, a mogłaby być wykonana w miejscu, gdzie planowane są usługi związane z komunikacją samochodową. Analiza treści Planu, w zakresie w jakim dotyczy on przedmiotowej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie istnienia zapisu pozwalającego stwierdzić, że planowana inwestycja jest zgodna z nim. Wprost przeciwnie z części opisowej Planu wynika, że teren na którym znajduje się Ośrodek LOK jest już kompleksowo zagospodarowany, a w Planie został jedynie adaptowany. Część tego terenu Ośrodka uległa zmniejszeniu o obszar przylegający do ul. M. i włączono go do terenu istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Jest tam jeszcze tymczasowo lokalizowany pawilon handlowy od strony ul. G.. Wskazane zapisy w żaden sposób nie przewidują możliwości umiejscowienia w tym terenie przedmiotowej inwestycji. Skoro w Planie stwierdza się, że teren Ośrodka jest już kompleksowo zagospodarowany, to nie przewidziano tam innego rodzaju inwestycji. Jeżeli z przedmiotowego Planu nie wynika możliwość zagospodarowania terenu poprzez wykonanie stacji dystrybucji gazu płynnego propan - butan, to nie można uznać, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z Planem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące niezmienionego charakteru dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, czy zgoda właściciela działki na prowadzenie planowanej przez inwestorów działalności. Na marginesie należy wskazać, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, kto jest właścicielem działki nr 4581/4. Działka ta sąsiaduje z działką nr 4581/2 i jej właściciel prawdopodobnie winien występować w sprawie w charakterze strony. Mając na uwadze fakt, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego ustalonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...].11.1997 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa z dnia 6.02.1998 r., Nr 1 poz. 8) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717) orzekł, jak w sentencji wyroku.