II SA/Rz 181/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty adiacenckiej -skargę oddala- IISA/Rz 181/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi D. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") z [...].12.2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...].11.2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Podaniem z 22.09.2011 r. D. S. zwróciła się do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...].09.2010 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacyjnej w ulicy T., ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej. Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z [...].11.2011 r. Kolegium, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 144 ust. 1 – art. 146 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn. zm., dalej zwana "Ugn"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2011 r. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w dniu 25.07.2008 r. dokonano odbioru technicznego sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej na ulicy T. w P., a 31.10.2008 r. obiektu pod nazwą "odcinki sieci kanalizacyjnej w ulicy T. w P.", składającej się z 14 odcinków o długości 141 mb kanalizacji z rur PCV. Końcowy odbiór robót przedsięwzięcia pod nazwą "przyłącza kanalizacyjne z rur PCV w ulicy T. w P." nastąpił 14.11.2008 r. Inwestycja budowy sieci kanalizacyjnej została w całości sfinansowana przez Gminę Miejską [...]. Dla działki nr 800 obr. [...] przy ul. T., której współwłaścicielami są D. S. i Z. S., zostały przez to stworzone warunki podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Uchwałą nr [...] z [...].06.2000 r. Rada Miejska [...] ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością po realizacji przedsięwzięcia. W uchwale tej postanowiono, że wejdzie ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych UM i publikacji w prasie lokalnej. Wywieszenia na tablicy dokonano w dniach od 30.06.2000 r. do 31.07.2000 r., natomiast publikacji w gazecie "[...]" nr [...] z 11.07.2000 r. Po wszczętym z urzędu przez Prezydenta Miasta [...] postępowaniu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową działki nr 800 przed wybudowaniem kanalizacji na kwotę 108.194,00zł, a po realizacji przedsięwzięcia na 128.230,00zł. Od różnicy tych wartości wynoszącej 20.036,00 decyzją z [...].08.2010 r. Prezydent Miasta [...] ustalił dla stron jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 6.010,80zł. Po rozpatrzeniu odwołania D. S. i Z. S. SKO decyzją z [...].09.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarga w/w została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 31.01.2011 r. II SA/Rz 1162/10 odrzucona z powodu nie uiszczenia wpisu sądowego, postanowienie powyższe stało się prawomocne. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji rezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej SKO podkreśliło obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Wyjaśniło również, że przeprowadziło postępowanie celem ustalenia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Następnie wskazało, że kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta [...] wydano na podstawie przepisów Ugn, z art. 144 ust. 1 której to ustawy wynika, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z art. 145 ust. 1 Ugn wynika, że opłata adiacencka może zostać ustalona po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Za dzień ten należało uznać datę protokołu odbioru końcowego robót. W sprawie sporządzony został również operat szacunkowy, a uchwała ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została podana do publicznej wiadomości w sposób zgodny w ówczesnymi wymogami promulgacyjnymi. Wobec tego istniały przesłanki do ustalenia powyższej opłaty. Wnosząc o ponowne rozpoznania sprawy D. S. ponownie zarzuciła, że wydane w jej sprawie decyzje dotknięte są wadą nieważności, ponieważ wydano je na podstawie uchwały Rady Miejskiej wadliwie opublikowanej. Dodatkowo wskazywała, że w tego typu sprawach orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdzał nieważność decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z [...].12.2011 r. SKO, działając na dostawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 144 ust. 1 – art. 146 ust. 1 – 3 Ugn, utrzymało własną decyzję w mocy, przedstawiając argumentację zasadniczo zbieżną z wyrażoną w decyzji z [...].11.2011 r. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami wymienionymi w sposób enumeratywny w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres tego postępowania ma charakter ograniczony, ponieważ nie służy ono ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, lecz ocenie wydanej już decyzji przez pryzmat wad z art. 156 § 1 K.p.a. Na dzień podjęcia uchwały ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej obowiązywały przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które zobowiązywały organy gminy do ogłaszania aktów prawa miejscowego poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej. Natomiast żaden z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zobowiązał organów gminy do ponownego ogłaszania podjętych uprzednio uchwał. Z powyższą decyzją nie zgodziła się D. S. wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której domaga się zbadania przedmiotowej sprawy. Strona skarżąca uważa, że decyzje wymiarowe dotyczące opłaty adiacenckiej zostały wydane bez podstawy prawnej, a to z powodu braku odpowiednio opublikowanej uchwały Rady Miasta [...]. Skarżąca wywodziła ponadto, że jej stanowisko w tej kwestii znajduje uzasadnienie w orzeczeniach wydanych przez sąd administracyjny, zaś wydane przez SKO są dla niej krzywdzące. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie niejednolicie traktowano kwestię prawidłowości opublikowania uchwały Rady Miasta [...] z [...].06.2000 r. nr [...] w przedmiocie stawek opłaty adiacenckiej. D. S. w trakcie rozprawy podtrzymała wniesioną skargę wywodząc, iż nie stać jej na uiszczenie opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli poddana była decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wybudowania sieci kanalizacyjnej. Trafnie orzekający w sprawie organ wskazuje, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, ujętych w treści art. 156 § 1 K.p.a. Zasadniczym argumentem strony skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności było przekonanie, iż decyzja ustalająca opłatę adiacencką została podjęta na podstawie nieprawidłowo wprowadzonej do porządku prawnego uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...].06.2000 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Dodatkowo D. S. powołuje się ogólnie na wiadomości, że w przypadku innych, podobnych decyzji dotyczących opłat adiacenckich wojewódzki sąd administracyjny stwierdzał ich nieważność. Zdaniem Sądu w tym składzie argumentacja strony skarżącej nie dowodzi naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Gdy chodzi o wyroki tut. WSA w Rzeszowie dotyczące decyzji wydanych przez skarżony organ, a także Prezydenta Miasta [...] dotyczących ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej w ul. T. w P., to nie dotyczą one przedmiotowej sprawy, zatem orzeczeniami tymi Sąd rozpoznający skargę D. S. nie jest związany. Istotnie, tak jak wskazało SKO odpowiadając na skargę, stanowisko WSA w Rzeszowie na tle podobnych spraw nie było jednolite, dostrzec można zarówno orzeczenia oddalające skargę właścicieli nieruchomości obciążanych opłatą adiacencką (wyrok z 14.02.2011 r. II SA/Rz 1152/10), jak i uwzględniające ich skargi (wyroki z 23.02.2011 r. II SA/Rz 1155/10 i z 3.03.2011 r. II SA/Rz 1160/10, ten ostatni ze zdaniem odrębnym). Ponieważ wyroki te zapadły w innych sprawach, to nie mają charakteru wiążącego dla Sądu w niniejszym postępowaniu. Co się tyczy zasadniczej argumentacji odnoszącej się do możliwości zastosowania uchwały Rady Miasta [...] z [...].06.2000 nr [...] to Sąd aprobuje stanowisko SKO prezentowane w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. W podstawie prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znajduje się uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej takiej opłaty. W przedmiotowej sprawie stawkę tych opłat uchwaliła Rada Miasta [...] inkryminowaną uchwałą Nr [...] z [...].06.2000 r., stanowiąc m.in. w § 4, że wchodzi ona w życie "z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego [...] i podlega publikacji w prasie lokalnej". Uchwała ta została podjęta przed wejściem w życie ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr z 2010 r., poz. 17, poz. 95, zwana dalej u.o.a.n). Niesporne jest, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] została podjęta w dacie, w której nie obowiązywały przepisy u.o.a.n. W tej dacie reguły ogłaszania aktu prawa miejscowego przez radę gminy normował art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu ujętym w Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), wedle którego "Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". Z treści art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wejścia w życie u.o.a.n.) wynikało, że "Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie". W aktach administracyjnych znajdują się kopie zarówno ogłoszenia prasowego zamieszczonego w dniu 11.07.2000 r. w gazecie "[...]", w którym ogłoszono o podjęciu uchwały rady Miejskiej [...] nr [...], jak i rejestru aktów prawa miejscowego, gdzie w/w uchwała jest umieszczona pod poz. 35. Wprowadzając w u.o.a.n. obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym każdego aktu prawa miejscowego, ustawodawca w przepisach przejściowych tej ustawy nie zawarł obowiązku sporządzenia wykazu tych aktów powszechnie obowiązujących, które zostały podjęte przez rady gmin, a które nie zostały ogłoszone w tych dziennikach promulgacyjnych. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] została podjęta w czasie, gdy art. 42 ustawy o samorządzie gminnym miał następujące brzmienie: "Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". Z treści tego przepisu wynikało zatem, że podstawową i zasadniczą formą ogłoszenia przepisów gminnych było ich rozplakatowanie w formie obwieszczeń, względnie w "inny miejscowo przyjęty sposób ogłoszenia". Skorzystanie z jednego z tych sposobów było wystarczające do przyjęcia, że nakaz ogłoszenia przepisów gminnych w tym zakresie został w sposób prawem przewidziany wypełniony, co dla doktryny nie ulegało wątpliwości (por. M. Szewczyk, Ogłaszanie przepisów gminnych i ich wchodzenie w życie, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Bankowości w Poznaniu, Nr 1/96, s. 207). Niekiedy, wówczas, gdy przewidywały to wyraźnie przepisy prawa, przepisy gminne podlegały ogłaszaniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych, w tym aspekcie "przepisy prawa stanowiły inaczej" w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą wydania przez radę gminy uchwały o stawce procentowej opłat adiacenckich jest art. 146 ust. 2 Ugn, cyt. przepis nie wprowadzał w dacie podjęcia tej uchwały przez Radę Miejską [...] obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W samej uchwale Rady Miejskiej [...] nr [...] postanowiono, że podlega ona publikacji w prasie lokalnej, co w istocie nastąpiło. Z tych wszystkich względów przyjąć należy, że uchwała ta nadal obowiązywała w dacie podejmowania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co czyni nietrafnym żądanie stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej, a przesądza z kolei o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trudna sytuacja materialna skarżącej nie stanowi przesłanki do wzruszenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie daje w żadnym razie samoistnej podstawy, aby skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skarżąca może natomiast ubiegać się o rozłożenie na raty należności z tytułu opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 147 Ugn "Opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej" (ust. 1) "Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski" (ust. 2). Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.