II SA/Rz 1815/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z/s w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budowa i przykrycie rowu na działkach nr 68/3, 68/5, 78/2, 68/4, 79, 68/1, 82, 83, 84 w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...]". Po rozpoznaniu odwołania [...] od powyższej decyzji, SKO działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.415/74/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta rozstrzygnął sprawę przedwcześnie, bez prawidłowego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), stosowany w sprawie niniejszej odpowiednio na mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że Prezydent Miasta prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił kwestii mającej istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy, a mianowicie, czy inwestycja została w chwili złożenia wniosku już zrealizowana, a jeśli tak, to w jakim zakresie. SKO stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w odniesieniu do obiektu realizowanego lub już istniejącego, ale wyłącznie na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku inwestor musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), a obecnie w trybie art. 48b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktu istnienia rowu, którego realizacji dotyczy wniosek, stanu tego rowu, jak i prawnych aspektów jego wykonania, w tym legalności budowy. Zaniechania te, w ocenie SKO, dotyczą kwestii zasadniczej, wokół której ogniskowały się zarzuty odwołania, związanej z dopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej i to (prawdopodobnie) w warunkach samowoli budowlanej. SKO stwierdziło, że w związku ze stwierdzeniem opisanych powyżej uchybień, stanowiących naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO nakazało, aby w toku ponownego postępowania Prezydent Miasta uwzględnił uwagi i wskazówki podane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a w szczególności: prawidłowo (z zapewnieniem stronom postępowania prawa do czynnego udziału w postępowaniu) przeprowadził jeszcze raz postępowanie wyjaśniające, zebrał kompletny materiał dowodowy oraz dokonał wszechstronnej jego oceny. Wydana ponownie przez organ I instancji decyzja powinna zawierać zgodne z prawem rozstrzygnięcie, adekwatne do poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym ustaleń oraz posiadać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne - spełniające wymogi określone w art.107 § 3 k.p.a. - korespondujące z dokonanymi przez tenże organ ustaleniami i zawierające odniesienie się do argumentacji powoływanej przez strony w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania. Skarżąca Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca Spółka stwierdziła, że SKO wadliwie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone wątpliwości mogło wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Twierdzenie zatem SKO o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o odrzucenie sprzeciwu, ewentualnie o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Co do zasady zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Na wstępie Sąd stwierdza, że wniosek o odrzucenie sprzeciwu, złożonego w terminie, z uwagi na jego niepodpisanie stał się bezprzedmiotowy. W wyznaczonym przez Przewodniczącego Wydziału terminie 7 – dniowym skarżący uzupełnił ten brak przez podpisanie sprzeciwu, uzupełniono również braki formalne. Konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniona była potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania kompletnego materiału dowodowego z uwzględnieniem wymogów proceduralnych związanych z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) oraz dokonania ustaleń okoliczności niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji dokładnie podał, z jakich powodów uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niekompletny. Przypomnieć tutaj należy, iż niekompletny materiał dowodowy nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość czy inwestycja objęta wnioskiem AN z dnia 25 marca 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...] - Wydziału Architektury: 10.04.2020 r.) o "ustalenie warunków zabudowy" zmodyfikowanego przez wnioskodawcę pismem z dnia 22 maja 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...] – Wydziału Architektury: 22.05.2020 r.) została - w chwili złożenia wniosku - już zrealizowana, a jeśli tak to w jakim zakresie. Wprawdzie z treści zaskarżonej odwołaniem decyzji, jak i z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik tekstowy do ww. decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana w związku z toczącym się postępowaniem, legalizacyjnym dotyczącym inwestycji objętej wnioskiem AN, jednak zebrany w sprawie niniejszej przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nasunął organowi odwoławczemu uzasadnione wątpliwości co do tego czy inwestycja objęta sentencją zaskarżonej decyzji nie została już (chociażby częściowo) zrealizowana. Źródłem powołanych wyżej wątpliwości (które nie zostały w sposób prawidłowy przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśnione, a w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wydanej w tej sprawie decyzji działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...]) są: 1) informacja zawarta w piśmie RR z dnia 16 czerwca 2020 r. skierowanym do Urzędu Miasta [...] - Wydziału Architektury (data wpływu do Urzędu Miasta [...] - Wydziału Architektury: 16.06.2020 r.) sformułowana w następujący (zacytowany dosłownie) sposób: "W związku z zawiadomieniem w sprawie znak jw. Informuję, iż prace objęte wnioskiem zostały już wykonane co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Ponadto prace zostały wykonane między innymi na działce nr 68/5 stanowiącej moją własność, bez mojej zgody oraz jakiegokolwiek tytułu prawnego. Mając na względzie powyższe proszę o przekazanie sprawy do PINB dla Miasta [...]" (karta nr 11 akt organu pierwszej instancji); 2) pismo z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] podpisane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] "Dot.: zgłoszenia samowoli budowlanej", przekazujące pismo RR "informujące o dokonanej samowoli budowlanej" oraz zawierające prośbę o podjęcie stosownych działań w ramach posiadanych przez organ nadzoru budowlanego kompetencji (karta nr 12 akt organu pierwszej instancji); 3) pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., znak [...] skierowane do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji kto jest wnioskodawcą w sprawie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa i przykrycie rowu na działkach nr 68/3, 68/5, 78/2, 68/4, 79, 68/1, 82, 83, 84 w obr. [....] położonych w rejonie ul. [...]" oraz jakich działek dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto informacja o dokonanej samowoli budowlanej oraz trwających czynnościach kontrolnych wykonywanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działkach objętych zaskarżoną decyzją, znalazła się we wniesionym przez RR JR odwołaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych kwestii miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia złożonego przez AN wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dalszego procedowania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zaskarżona odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji przepisów postępowania (tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stosownie do dyspozycji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie wyjaśnienie kluczowej dla sprawy kwestii nie stanowi "dodatkowego" zakresu, dlatego też podlegać winno wnikliwej ocenie w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja kasacyjna SKO wydana w niniejszej sprawie nie narusza prawa i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.