II SA/Rz 183/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewodę [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 183/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 2299/4 o pow. 0,0186 ha, obj. KW [...] na rzecz Z. S. oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 4 738,79 zł. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 1988 r. ([...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę nr 15/16 o pow. 0,0186 ha, poł. w R. obr. [...], obj. KW [...], stanowiącą własność Z. S., za odszkodowaniem w kwocie 139 500 zł. Przedmiotowa działka była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę sieci cieplnej w dzielnicy magazynowo – przemysłowej w rejonie u. P., zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. ([...]) Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] zatwierdzającą plan realizacyjny. Zgodnie z dokumentacją geodezyjno – prawną m.in. działka nr 15/16 o pow. 0,0186, położona w obr. [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 2299 o pow. 0,0884 ha, położoną w obr. [...] Organ odwoławczy, przywołując treść art. 136 § 3 w zw. z art. 216 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102,poz. 651 ze zm.) podkreślił, że wystarczającą przesłanką materialnoprawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości albo o odmowie zwrotu stanowi ustalenie zbędności nieruchomości w powiązaniu z celem wywłaszczenia określonym w treści decyzji o wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była budowa sieci cieplnej w dzielnicy magazynowo – przemysłowej w rejonie ul. P. w R. Zgodnie z projektem podziału nieruchomości przyjętym do zasobu geodezyjno – kartograficznego operatem z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], działka nr 2299 o pow. 0,0884 ha podzieliła się na działki nr 2299/1 o pow. 0,0726 ha i nr 2299/2 o pow. 0,158 ha, następnie działka nr 2299/1 podzieliła się (zgodnie z operatem przyjętym do zasobu geodezyjno – kartograficznego 17.08.2012 r. nr [...]) podzieliła się na działki nr 2299/3 o pow. 0,0540 i nr 2299/4 o pow. 0,0186 ha. Podczas oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości ustalono, że stanowi ona teren porośnięty koszoną trawą oraz drzewkami ozdobnymi. Granica działki nr 2299/4 od strony zachodniej i północnej biegnie po licu ogrodzenia z siatki metalowej, zaś od północy graniczy z rurą ciepłociągu. Skoro więc w stosunku do działki w/w, odpowiadającej byłej działce nr 15/16 o pow. 0,0186 ha poł. w obr. [...] w R. objętej KW [...], stanowiącej własność Z. S. cel wywłaszczenia (budowa sieci cieplnej) nie został zrealizowany, zwrot jej byłemu właścicielowi zgodny jest z prawem. Zarzuty zawarte w odwołaniu Gminy Miasto [...], iż przez część działki objętej postępowaniem zwrotowym przebiega ciepłociąg oraz, że A. Spółka z o.o. poinformowało, iż teren obejmujący działkę nr 2299/4 stanowi pas gruntu konieczny do prawidłowej eksploatacji ciepłociągu naziemnego uznane zostały za niezasadne. Ciepłociąg przebiega bowiem przez sąsiednią działkę nr 2433/4, natomiast fakt, iż działka nr 2299/4 stanowi pas gruntu konieczny do prawidłowej eksploatacji ciepłociągu naziemnego 2 x Dn 250 nie może stanowić negatywnej przesłanki, która jest podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie innych podstaw prawnych odmowy zwrotu niż art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne, gdyż zwrot nieruchomości musi być traktowany jako zasada konstytucyjna. Dodatkowo wskazano, że istnienie sieci ciepłowniczej w bezpośrednim sąsiedztwie, nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez byłego właściciela lub inną osobę uprawnioną, co najwyżej osoba, na rzecz której nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 oraz art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej zwrot jest bezzasadny, bowiem na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2299/4 obr. [...] nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Jeśli celem wywłaszczenia była budowa sieci cieplnej to oczywiste jest, że teren, na którym zrealizował się cel (gdzie bezpośrednio leży sieć) obejmuje także teren niezbędny do prawidłowej eksploatacji sieci. Nadto skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości określenia terminu zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Terminy zwrotu odszkodowania powinny pokrywać się z nadejściem wykonalności decyzji o zwrocie. W jednym momencie osoba, która uzyskała zwrot nieruchomości może ujawnić się jako właściciel w księdze wieczystej a dotychczasowy właściciel może żądać odszkodowania. Interesy dotychczasowego właściciela jak i osoby wnioskującej o zwrot nieruchomości są tak samo ważne, dlatego nie można przyjąć, iż naruszenie organów co do ustalenia terminu zwrotu odszkodowania nie miało wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo tez przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też podkreślić, że stosowanie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest więc materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, nakładającą na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, których określenia dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego (będący podstawą prawna rozstrzygnięcia sprawy). Zaniedbanie polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą uchyleniem decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Na podstawie tych przepisów organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Wtedy dopiero może on ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą na organie pierwszej, jak też i drugiej instancji. Stosownie zaś do przepisu art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie uzupełniające, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszone zostały powołane wyżej przepisy K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Przepis art. 136 ustawy zawiera regułę, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie do treści ust. 2 art. 136 ustawy w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęło prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega powstała część (art. 137 ust. 2 ustawy). Wypada także podkreślić, że konstytucyjne umocowanie prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie również pojęcie celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 22.08.2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX 149521). Dodać też należy, że z mocy art. 216 ustawy wspomniane wyżej przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości znajdują zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Na podstawie przepisów wymienionej ostatnio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. została wydana decyzja z dnia [...] października 1988 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. działki nr 15/16 o pow. 186 m2 w obr. [...] w R., obj. KW [...], własności Z. S., za odszkodowaniem w kwocie 139 500 zł. Z akt sprawy również wynika, ze w/w działka wraz z innymi działkami zmieniła oznaczenie na działkę nr 2299 o pow. 0,0884 ha w obr. [...], a która podzieliła się na nowe działki o numerach 2291 i nr 2299/2, następnie zaś działka nr 2299/1 podzieliła się na działki nr 2299/3 o pow. 0,0540 ha i nr 2299/4 o pow. 0,0186 ha (odpowiadającą byłej działce nr 15/16 o pow. 0,186 ha w obr. [...] w R.). Wywłaszczenie nieruchomości, a więc m.in. działki nr 15/16 było niezbędne pod budowę sieci cieplnej w dzielnicy magazynowo-przemysłowej zlokalizowanej w rejonie ul. P. w R., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1987 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] (co wynika z decyzji z dnia [...] października 1988 r. o wywłaszczeniu). Materiał zebrany w sprawie wykazuje, że ciepłociąg przebiega przez działkę nr 2433/4, a która jest działką sąsiednią względem działki nr 2299/4 (odpowiadającej byłej działce nr 15/16). Działka ta od północy graniczy z rurą ciepłociągu. Skoro nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia (jakim była budowa sieci cieplnej), to w zgodnej ocenie organów obu instancji, należało ją zwrócić byłemu właścicielowi. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy. W szczególności kwestia zbędności orzeczonej do zwrotu działki nr 2299/4 nie została wyjaśniona i oceniona zgodnie z omawianymi wyżej regułami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Otóż Gmina Miasto [...] podnosiła w odwołaniu, powołując się na informację A. Sp. z o.o., że przedmiotowa działka (nr 2299/4) stanowi pas gruntu konieczny do prawidłowej eksploatacji ciepłociągu naziemnego 2 x Dn 250, co jej zdaniem dowodzi wykorzystaniu tej działki na cel wywłaszczenia. Ocena organu odwoławczego, iż nie może to stanowić negatywnej przesłanki, która jest podstawą odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie zasługuje na akceptację. Nie wydaje się też trafne twierdzenie tego organu (bez wsparcia prawnego), iż istnienie sieci ciepłowniczej w bezpośrednim sąsiedztwie, co najwyżej ogranicza byłego właściciela w możliwości pełnego zagospodarowania nieruchomości, ale nie odbiera możliwości samego zwrotu. Z pism A. Spółka z o.o., właściciela sieci ciepłowniczej (z dnia 21.03.2012 r. i 21.05.2012 r.) wraz z załącznikami, znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że wzdłuż odcinka sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr 2433/4 (stanowiącego integralną część magistrali ciepłowniczej (od K - 1 do K – 3 i do B – 9/5/15 o długości 1357,5 mb (wydzielono pas terenu, tj. działkę nr 2299) służący do jej obsługi i jego niezbędności uzasadniono w kilku punktach. W piśmie z dnia 21 maja 2012 r. zawarta została również informacja, iż przedmiotowa sieć cieplna jest elementem systemu ciepłowniczego zasilającego znaczny obszar miasta, ograniczony ulicami: Z., P., M., w którym zlokalizowane są m.in. Osiedle mieszkaniowe "[...]" przy ul. A., obiekty biurowe, administracyjne, usługowe, handlowe, magazynowe przy ul. P. Teren – wywłaszczony w związku z realizacją sieci ciepłowniczej, w tym więc i działki nr 2299/4 (odpowiadającej byłej działce nr 15/16) – jak wynika z pism właściciela sieci ciepłowniczej – nadal jest niezbędny do obsługi ciepłociągu przylegającego do działki nr 2299/4, a co w istocie nie jest sprzeczne z jego pierwotnym przeznaczeniem (nie niweczy celu wywłaszczenia). Dlatego konieczną jest wnikliwa analiza stanowiska właściciela sieci (A. Sp. z o.o.) i wyjaśnienie czy dla prawidłowego (w tym też bezpieczeństwa szeroko pojętego) funkcjonowania i obsługi sieci niezbędne jest wydzielenie pasa gruntu służącego do jej obsługi. W tym zakresie, w aktualnym stanie dowodowym sprawy brak jest w rzeczywistości stanowiska organów (wspartego dowodami i ich oceną prawną) i dlatego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nie oceniony należycie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń, przede wszystkim co do potrzeby zebrania całego materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego (co jest warunkiem prawidłowego zastosowania normą prawa materialnego). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.