II SA/Rz 1840/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 3 listopada 2021 r. nr N-III.7570.2.35.2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 6 maja 2021 r. nr BGM-VI.435.61.2020.MJ, wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. nr AR.6740.65.93.2019.AG65 Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie publicznej drogi gminnej klasy lokalnej z uzbrojeniem technicznym, m.in. na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 19 lutego 2020 r. W piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr BGM-VI.435.61.2020.MJ Prezydent Miasta [...]: I. ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...], dotychczasowym współwłaścicielom tj. AM w wysokości 130 878,00 zł za udział 1/2 części i JK w wysokości 130 878,00 zł za udział 1/2 części; II. ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działkę nr [...] – służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], tj. na rzecz KS (dalej: "skarżący") w wysokości 745,00 zł; III. ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działkę nr [...] – służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] oraz każdoczesnych właścicieli położonej działki nr [...] na rzecz PS w wysokości 745,00 zł, za udział 1/2 części oraz JS w wysokości 745,00 zł, za udział 1/2 części; IV. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działkę nr [...] – służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości władnącej, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że ustalone odszkodowanie z tytułu wygaszenia ograniczonego prawa rzeczowego jest zbyt niskie. Wskazał, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego współczynnik K, winien być jednakowy dla wszystkich służebników. Ponadto w piśmie z 4 lipca 2021 r. będącym uzupełnieniem ww. odwołania, skarżący wniósł o połączenia wszystkich spraw prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] nr BGM-VI.435.61.2020.MJ, BGM-VI.435.62.2020.MJ i BGM-VI.435.63.2020.MJ w jedną sprawę. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut braku udziału w sprawie wszystkich stron postępowania. Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr N-III.7570.2.35.2021 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej Prezydenta Miasta [...] Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 24 sierpnia 2020 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, uzupełniony pismem z 24 marca 2021 r., którego aktualność potwierdzono na dzień 24 sierpnia 2021 r. W ww. operacie wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została określona na kwotę 263 991,00 zł, a wartość ograniczonych praw rzeczowych określono na kwotę 2 235,00 zł. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działka nr [...] nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r. nr [...], działka nr [...] znajdowała się w konturze terenów oznaczonych jako projektowane ulice główne. Organ odwoławczy wskazał, że skoro nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem planistycznym była przeznaczona pod drogę, przepisy art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", nie ma zastosowania. Tym samym zasada korzyści nie podlegała analizie w operacie szacunkowym. Wojewoda wskazał, że wobec powyższego biegły dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy rzeczoznawca majątkowy wybrał 11 transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, z których cena średnia kształtowała się na poziomie 130,86 zł/m2. Biegły po dokonaniu korekty średniej wartości 1 m2 gruntu ze względu na przyjęte cechy rynkowe wycenianej nieruchomości ustalił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości w wysokości 143,24 zł/m2. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu wycenianej działki na kwotę 263 991,00 zł. Ponadto w operacie szacunkowym z 24 sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość ograniczonych praw rzeczowych na kwotę łączną 5 215, 00 zł, w tym wartość ograniczonego prawa rzeczowego dla działki nr [...] na kwotę 745,00 zł. Organ odwoławczy podał, że ustalając w ten sposób zakres wyceny służebności biegły uczynił to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zapisami w Dziale III księgi wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 7 stycznia 2020 r. oraz uwzględniając jednocześnie fakt zrzeczenia się przez PK (właściciela działek nr [...] i nr [...]) przysługującej służebności przejazdu przez działki [...] (poświadczenie Repertorium [...] z [...] grudnia 2019 r.). Tym samym za bezzasadny i niezgodny ze stanem faktycznym należy uznać zarzut skarżącego odnośnie braku udziału w sprawie wszystkich stron postępowania. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie wyjaśnił biegły w piśmie z 22 stycznia 2021 r., że współczynnik K uwzględnia elementy wpływające na wartość wycenianego prawa takie jak całkowity stopień utraty wartości gruntu zajętego pod pas służebności związany z faktem ustanowienia służebności, sposób użytkowania (jego zmianę), powstałe uciążliwości, utrudnienia w sposobie korzystania z nieruchomości takie jak brak możliwości lub istotne utrudnienia w urządzeniu nasadzeń, swobodnego projektowania przebiegu infrastruktury itp. Ponadto współczynnik K uzależniony jest m.in. od częstotliwości przejazdu, na którą ma wpływ liczba korzystających właścicieli nieruchomości władnących. W przypadku działek nr [...] i nr [...] współczynnik ten został określony na poziomie 0,2 dla każdej z nich. Wynika to z faktu, że aktualnie korzystającymi ze służebności są właściciele działek nr [...]. W przypadku działki nr [...] i nr [...] oraz aktualnie figurującej w ewidencji działki nr [...] współczynnik K ustalono na poziomie 0,1. Działki nr [...] zostały przeznaczone pod budowę drogi publicznej i nie były w związku z tym brane pod uwagę. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając sposób zagospodarowania nieruchomości władnących zasadnie przypisano współczynnik 0,1 dla działek nr [...] (aktualnie [...]). Końcowo Wojewoda zauważył, że oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość służebności stanowi 60% oszacowanej wartości nieruchomości w pasie służebności. Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącego, że wartość służebności została w jakikolwiek sposób zaniżona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KS wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego. W skardze powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy, są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Wymaga wskazania, że w niniejszej sprawie podstawą do ustalenia odszkodowania stanowił art. 12 ust. 4a, 4c i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 176). Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4c, jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z przytoczonych wyżej regulacji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że art. 12 ust. 4c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych drogowej stanowi samoistną materialną podstawę wydania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe. Z mocy art. 12 ust. 4c ustawy ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości wygasają z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zatem jednostka samorządu terytorialnego nabywa prawo własności gruntu przejętego pod budowę drogi wolne od ograniczonych praw rzeczowych. Tym samym, ustanowione uprzednio na gruncie służebności nie mogą wpływać na wartość wywłaszczonej nieruchomości, ale wiedza na ten temat jest konieczna z uwagi na treść art. 18 ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr BGM-VI.435.61.2020.MJ Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 745,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działkę nr [...] – służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ustalenie odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego skarżącemu, a zatem zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. Sąd nie znajduje żadnych podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości oraz rzetelności jego wykonania. Ponadto wymaga podkreślenia, że w toku postępowania organ dwukrotnie (pisma z dnia 22 stycznia 2021 r. i 24 marca 2021 r.) uzyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w związku z zarzutami skarżącego i w ocenie Sadu wyjaśnienia te zasługiwały w pełni na uwzględnienie przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Dodatkowo organ I instancji uzyskał opinię geodezyjną z dnia 28 października 2004 r., sporządzoną na polecenie Sądu Rejonowego w [...] na okoliczność ustanowienia służebności przejścia, przejazdu i przegonu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że biegły dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy rzeczoznawca majątkowy wybrał 11 transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, z których cena średnia kształtowała się na poziomie 130,86 zł/m2. Biegły po dokonaniu korekty średniej wartości 1 m2 gruntu ze względu na przyjęte cechy rynkowe wycenianej nieruchomości ustalił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości w wysokości 143,24 zł/m2. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu wycenianej działki na kwotę 263 991,00 zł. Ponadto w operacie szacunkowym z 24 sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość ograniczonych praw rzeczowych na kwotę łączną 5 215, 00 zł, w tym wartość ograniczonego prawa rzeczowego dla działki nr [...] na kwotę 745,00 zł. Słusznie wskazał Wojewoda, że ustalając w ten sposób zakres wyceny służebności biegły uczynił to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zapisami w Dziale III księgi wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 7 stycznia 2020 r. oraz uwzględniając jednocześnie fakt zrzeczenia się przez PK (właściciela działek nr [...] i nr [...]) przysługującej służebności przejazdu przez działki [...] (poświadczenie Repertorium [...] z [...] grudnia 2019 r.). Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd zauważa dodatkowo, że biegły w piśmie z 22 stycznia 2021 r. stwierdził, że współczynnik K uwzględnia elementy wpływające na wartość wycenianego prawa takie jak całkowity stopień utraty wartości gruntu zajętego pod pas służebności związany z faktem ustanowienia służebności, sposób użytkowania (jego zmianę), powstałe uciążliwości, utrudnienia w sposobie korzystania z nieruchomości takie jak brak możliwości lub istotne utrudnienia w urządzeniu nasadzeń, swobodnego projektowania przebiegu infrastruktury itp. Wyjaśnienia biegłego, w ocenie Sądu, w pełni zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto biegły wyjaśnił, że współczynnik K uzależniony jest m.in. od częstotliwości przejazdu, na którą ma wpływ liczba korzystających właścicieli nieruchomości władnących. W przypadku działek nr [...] i nr [...] współczynnik ten został określony na poziomie 0,2 dla każdej z nich. Wynika to z faktu, że aktualnie korzystającymi ze służebności są właściciele działek nr [...]. W przypadku działki nr [...] i nr [...] oraz aktualnie figurującej w ewidencji działki nr [...] współczynnik K ustalono na poziomie 0,1. Działki nr [...] zostały przeznaczone pod budowę drogi publicznej i nie były w związku z tym brane pod uwagę. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając sposób zagospodarowania nieruchomości władnących zasadnie przypisano współczynnik 0,1 dla działek nr [...] (aktualnie [...]). Tym samym organy prawidłowo za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania dla skarżącego przyjęły opinię rzeczoznawcy oraz jego wyjaśnienia. Zwłaszcza, że – jak słusznie zauważył Wojewoda – oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość służebności stanowi 60% oszacowanej wartości nieruchomości w pasie służebności. Skarżący nie może zatem oczekiwać, że za utracone ograniczone prawo rzeczowe winien uzyskać kwotę odszkodowania taką samą lub zbliżoną do odszkodowania dla właściciela nieruchomości za utracone prawo własności nieruchomości. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.