II SA/Rz 1846/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skarg J. H., H. G. i Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - skargi oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.735, dalej: "K.p.a.") i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."), po rozpatrzeniu odwołań matki [...] (dalej: "Matka"), dziadka [...] (dalej: "Dziadek") i babki [...] (dalej: "Babka") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt [...] (dalej: "małoletni [...]") w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "DPS"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent ustalił opłaty za pobyt [...] w DPS od dnia 4 września 2020 r. w ten sposób, że odstąpił od ustalenia opłaty Matce, natomiast Babce oraz Dziadkowi, ustalił opłaty w wysokości po 638,01 zł za okres od 4 do 30 września 2020 r. i od 1 października 2020 r. w wysokości po 708,87 zł. Jednocześnie Prezydent zwolnił częściowo w okresie do 30 maja 2022 r. Babkę i Dziadka z opłaty, ustalając ją w wysokości po 50 zł miesięcznie. Kolegium naprowadziło, że Prezydent zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte w jego toku czynności, w tym dokonał wyczerpującego opisu stanu prawnego. Wskazał podstawy merytoryczne rozstrzygnięcia zaznaczając, że sytuacja dochodowa matki nie kwalifikuje jej do ponoszenia odpłatności, natomiast oboje dziadkowie kwalifikują się do zobowiązania ich do ponoszenia odpłatności, jak w decyzji, ponieważ ich dochód przekracza ustawowe kryterium. Organ uwzględniając jednak sytuację bytową rodziny, w szczególności ich obciążenia finansowe związane z zaciągniętymi kredytami i stanem zdrowia, zwolnił ich w znacznej części z odpłatności na okres spłaty zaciągniętych zobowiązań. Od decyzji tej jednobrzmiące odwołania złożyli Matka, Babka i Dziadek wskazując, że [...], to w sprawie ma zastosowanie art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - co oznacza, że zarówno pozbawiona praw rodzicielskich matka, jak i jej wstępni, są zwolnieni z kosztów opieki nad małoletnim. Kolegium rozpoznając odwołanie przytoczyło i omówiło przepisy stanowiące podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, tj. treść art. 60 u.p.s. (wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej), art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. (podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy w kolejności), art. 61 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 2e u.p.s. (reguły ustalania odpłatności). Po przeprowadzeniu analizy akt, Kolegium uznało, że wobec faktu, iż mieszkaniec nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, Prezydent zobligowany był do ustalenia kolejnych podmiotów, które winny opłatę taką ponosić, a krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika wprost z mocy ustawy (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W konkluzji stwierdziło, że podnoszona kwestia zastosowania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie ma znaczenia. Ustawodawca nie zróżnicował obowiązku wstępnych czy zstępnych od kwestii związanych z ich walorami, nastawieniem do rodziny czy pozbawieniem praw rodzicielskich. Brak dookreślenia w przedmiotowym zakresie wskazuje według Kolegium, że kwestia ta jest prawnie irrelewantna. W jednobrzmiących skargach Matka, Babka i Dziadek (dalej: "Skarżący"), zaskarżyli decyzję Kolegium w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i "uchylenie również decyzji organu I instancji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Decyzji zarzuci naruszenie: a) przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. - wskutek nierozpoznana istoty sprawy, wobec nierozważenia argumentów strony sformułowanych w odwołaniu i nieustosunkowaniu się do nich; b) przepisów prawa materialnego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust 1 - 3 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163) - poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy nie mógł być on podstawą do wydania decyzji w tej sprawie, albowiem koliduje on z przepisem szczególnym, który wyłączał jego stosowanie a to art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. - art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 9 czerwca 2011 r. (dalej: "ustawa o wspieraniu rodziny") poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdy mógł być on jedyną podstawą prawną w sprawie i powodować winien jako przepis szczególny zwolnienie członków rodziny od ponoszenia opłaty; W uzasadnieniu podkreślono, że matka przebywającego w DPS dziecka skorzystała z procedury przewidzianej w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. art. 193 ust. 7 mówiącym o tym, iż "Przepisu ust. 1 (opłaty za pobyt w pieczy zastępczej) nie stosuje się do rodziców dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu". Przepis ten należy stosować także w przypadku pobytu dziecka w DPS (także przebywa w pieczy zastępczej), gdyż inaczej nie miałby on sensu i mógłby być w prosty sposób obchodzony przez organy administracyjne. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o pomocy społecznej, i jako takie winny być stosowane w pierwszej kolejności. Z treści tego przepisu wprost wynika podmiotowe i przedmiotowe zwolnienie z kosztów opieki nad małoletnim, który został zostawiony w szpitalu bezpośrednio po urodzeniu. Według Skarżących przepis ten należy rozciągnąć także na dziadków małoletniego dziecka. W innym przypadku byłoby to wypaczeniem ww. instytucji, gdyż prawa zagwarantowane w ustawie byłyby jedynie pustymi zapisami, a przepisy ustawy o pomocy społecznej umożliwiałyby obchodzenie instytucjom państwowym i samorządowym zapisy ustawy powyżej cytowanej. Matka dziecka pozostawiła je w szpitalu bezpośrednio po urodzeniu, a następnie została pozbawiona całkowicie praw rodzicielskich, zatem dochodzenie w tej sytuacji opłat za pobyt dziecka w DPS od dziadków jest nieuzasadnione i społecznie nieakceptowalne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Postanowieniem Sądu Rejonowego Sądu Rodzinnego w [...] (dalej: "Sąd") z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. [...] wydanym z urzędu przy udziale Matki, małoletni "[...]", urodzony [...] umieszczony został tymczasowo w instytucjonalnej pieczy zastępczej, na czas toczącego postępowania. Z uzasadnienia postanawianie wynika, że Matka małoletniego pozostawiła dziecko na oddziale i do dnia wydania postanowienia nie zainteresowała się jego losem (k. 35 akt adm.). Kolejnym postanowieniem Sądu, z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. [....], dokonano wykładni uprzednio wydanego postanowienia w ten sposób, że wszczęcie postępowania o wydanie zarządzeń opiekuńczych oraz tymczasowe umieszczenie w instytucjonalnej pieczy zastępczej dotyczy małoletniego [...], urodzonego [...] w [...] (k. 34 akt j.w.). Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd pozbawił Matkę władzy rodzicielskiej nad małoletnim [...], którego ojcostwo nie zostało ustalone (pkt I postanowienia) oraz umieścił małoletniego [...] w instytucjonalnej pieczy zastępczej (pkt II) – k.33 akt adm. Z akt wynika, że dla małoletniego [...] ustanowiony został opiekun (postanowienie z dnia [...] października 2017 r. – k. 32). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. Centrum Administracyjne do Obsługi Placówek Opiekuńczo – Wychowawczych wystąpiło do Sądu o zmianę zarządzeń opiekuńczych w stosunku do małoletniego [...] w "kwestii zmiany miejsca pobytu z Domu dla Dzieci "[...]" na Dom Pomocy Społecznej dla Dzieci (k. 31 akt adm.). Sąd, opierając się na opinii dwóch biegłych [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...] umieścił małoletniego [...] w domu pomocy społecznej dla dzieci, zmieniając w ten sposób pkt II swego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. sygn. [...] (k. 29 akt adm.). W konsekwencji tego postanowienia Prezydent, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., skierował małoletniego [...] do domu opieki społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej (k. 28 akt j.w.). Następie decyzją z dnia [...] września 2020 r. skierowaną do opiekuna małoletniego [...] ustalił opłatę za pobyt w DPS od dnia zamieszkania, tj. od 4 września 2020 r. w wysokości 70 % osiąganych dochodów, tj. 151,09 zł miesięcznie (k. 25 akt adm.). Natomiast zawiadomieniami z dnia 21 sierpnia 2020 r. poinformował Matkę, Babkę i Dziadka o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt małoletniego [...] w DPS. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozstrzygnął o opłatach za pobyt małoletniego Dawida w DPS począwszy od dnia 4 września 2020 r., tj. daty umieszczenia w DPS. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołań Matki, Babki i Dziadka, utrzymana została w mocy przez Kolegium rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Zakres podmiotowy stosowania przepisów ustawy o wspieraniu rodziny określa art. 5 który w ust. 1 pkt 2a stanowi, że jej przepisy stosuje się do osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego. Potwierdzeniem tego unormowania jest art. 35 ust.1, który stwierdza, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Zgodnie z ustawą, formami pieczy jest rodzinna piecza zastępcza oraz instytucjonalna piecza zastępcza (Rozdział 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny). Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej uregulowane zostały w Dziale VII tej ustawy. Założeniem jest, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej opłaty miesięczne ponoszą rodzice (art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Zasada ta nie ma zastosowania wobec rodziców dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu (ust. 7). III.1. Przedstawiony w punkcie I stan sprawy wynika z postanowień Sądu oraz decyzji ostatecznej Prezydenta, które znajdują się w aktach administracyjnych. Natomiast ustalenia dotyczącego stanu majątkowego nie są skargami podważane. Zatem Sąd stwierdza, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, aczkolwiek w uzasadnieniu Kolegium brak jest odniesienia do zarzutu naruszenia art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez jego niezastosowanie. Niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. 2. Jest poza sporem, że Matka pozostawiła małoletniego [...] bezpośrednio po urodzeniu na oddziale, co spowodowało konieczność wydania zarządzeń opiekuńczych przez Sąd. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sąd umieścił dziecko na czas postępowania tymczasowo w pieczy zastępczej, a następnie w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Taki stan istniał do dnia [...] lipca 2020 r., tj. wydania kolejnego postanowienia przez Sąd o umieszczeniu małoletniego [...] w domu pomocy społecznej dla dzieci (sygn. [...]). Konsekwencją tego orzeczenia Sądu była decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2020 r., podjęta na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o skierowaniu małoletniego [...] do domu opieki społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej. Wykonanie decyzji polegające na umieszczeniu małoletniego [...] w DPS skutkowało zmianą stanu formalno - prawnego małoletniego. W okresie przebywania małoletniego [...] w instytucjonalnej pieczy, zastosowanie miały przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, w tym art. 193 ust. 7. Z tego powodu Matka nie ponosiła opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z datą umieszczenia małoletniego [...] w DPS, zakończył się okres pobytu w pieczy zastępczej i równocześnie odpadły podstawy do stosowania unormowań zawartych w ustawie o wspieraniu rodziny. Rozpoczął się natomiast okres pobytu małoletniego [...] w DPS i w konsekwencji stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego Sąd stwierdza, że niezasadnie skargi zarzucają naruszenie art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny. Ponownie wskazać należy, że okres pieczy zastępczej zakończył się z datą wykonania decyzji o umieszczeniu małoletniego [...] w DPS i dlatego jakiekolwiek przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, w tym art. 193 ust. 7, nie mogą być stosowane. Natomiast decyzyjne umieszczenie małoletniego w DPS w trybie ustawy o pomocy społecznej ma ten skutek, że do odpłatności za pobyt w DPS mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej. 3. Ponieważ wysokość opłat określona Skarżącym w zaskarżonej decyzji nie jest skargami kwestionowana, dlatego w tym zakresie rozważania Sądu są zbędne. Niemniej jednak stwierdzić należy, że w tym zakresie na pełną aprobatę zasługuje argumentacja zawarta w decyzji Kolegium. Z tych przyczyn Sąd skargi oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).