II SA/Rz 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 2 957 zł /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 185/15 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] "[...]" (dalej również: "Uchwała"), obejmujący m.in. działki nr 3200/4 i 3200/5. Na mocy tej uchwały działka nr 3200/4 w ok. 83% wchodzi w skład terenu oznaczonego 2.UC, w ok. 9% w skład terenu 1.Zl.5, zaś w ok. 8% stanowi teren dróg publicznych 1.KDZ.1, 1KDL.4 i 1.KDD.8. Działka nr 3200/5 w ok. 85% wchodzi w skład terenu oznaczonego 2.UC, w ok. 10% w skład terenu dróg publicznych 1.KDZ.1, 1.KDL.4 i w ok. 5 % w skład terenu 1.Zl.5. Po ustaleniu, że na skutek uchwalonego planu miejscowego wzrosła wartość opisanych wyżej nieruchomości, a w dniu 17 marca 2013 r. A. sp. z o.o. z/s [...] zbyła prawo własności udziału ww. działek, Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Następnie decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. organ ten dwukrotnie ustalił opłatę planistyczną należną od ww. spółki, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] odpowiednio z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz Gminy [...] opłatę planistyczną w wysokości 18.024 zł należną od A. sp. z o.o, z tytułu zbycia prawa własności udziału 228 /10 000 części działek 3200/4 i 3200/5 obr. [...], o łącznej powierzchni 4,4225 ha. W uzasadnieniu podano, że działki nr 3200/4 i 3200/5 zlokalizowane są w 84,58% (44 225 m2) w obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...] "[...]" jako "2.UC" i przeznaczonym pod realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Do dnia 31 grudnia 2003 r. na obszarze ww. nieruchomości obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny, uchwalony w dniu 8 grudnia 1994 r. uchwałą Rady Miasta [...] nr [...], według którego działki te przeznaczone były pod uprawy polowe i tereny zielone. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 21 maja 2011 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Działki były niezabudowane, porośnięte trawami i samosiejkami i faktyczny sposób ich wykorzystania wskazywał na nieużytek. Niewątpliwie zatem doszło do wzrostu wartości działek nr 3200/4 i 3200/5 na skutek uchwalenia planu miejscowego "[...]" oraz zbycia przez Spółkę udziału własności tych nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia tego planu, co w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uprawniało organ do ustalenia opłaty planistycznej w drodze decyzji. Opłatę ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego oraz treść § 20 Uchwały, zgodnie z którym opłatę planistyczną ustala się w stosunku procentowym do wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wysokości 30% dla terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, MWU, UC, U oraz w wysokości 1% dla pozostałych obszarów. Biegły określił wartość 1m2 ww. nieruchomości przed uchwaleniem planu "[...]" na kwotę 22,21 zł, a wartość całej nieruchomości na kwotę 982.200 zł. Po przyjęciu zaś planu wartość 1m2 nieruchomości wzrosła do kwoty 92,23 zł, a wartość całej nieruchomości – 4.079.000 zł. Wobec powyższego wyliczenia opłaty dokonano proporcjonalnie do zbytego udziału własności 228/10.000 w stosunku do wzrostu wartości zbytej nieruchomości ustalonej jako suma iloczynu stawki 30% w stosunku do 84,58% powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod realizację obiektów handlowych oraz iloczynu stawki 1% w stosunku do 15,42% powierzchni działek przeznaczonej pod drogi publiczne i zieleń. W odwołaniu od tej decyzji A. sp. z o.o. podniosła, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego "[...]" działki nr 3200/4 i 3200/5 nie istniały – zostały wydzielone z działki nr 3200/2 w dniu 17.08.2011 r. W tej sytuacji wykazany w operacie wzrost wartości nieruchomości był spowodowany nie tylko uchwaleniem planu miejscowego, lecz również innymi czynnikami, w tym dokonanym podziałem. Ponadto wydając kwestionowaną decyzję organ nie uwzględnił i nie odniósł się do sygnalizowanych w toku postępowania zarzutów lub wątpliwości Spółki, w zakresie metodyki przyjętej do wyliczenia opłaty. Nie wyjaśnił również przekonywująco swojego stanowiska i nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Kolegium odniosło się do wysokości opłaty, którą ustalono na podstawie opinii biegłego, sporządzonej w sposób spójny, nie budzący wątpliwości i w oparciu o poprawnie dobraną metodę szacowania wartości nieruchomości. W toku postępowania Spółka nie złożyła żadnego innego dowodu, który mógł stanowić przeciwdowód dla opinii biegłego, zaś jej twierdzenia o braku podstaw do ustalenia opłaty były ogólnikowe i nie precyzowały żadnych konkretnych zarzutów. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalana według przeznaczenia w planie obowiązującym przed 1 stycznia 1995 r. jest niższa, niż wartość ustalona według faktycznego wykorzystania w okresie, w którym nie obowiązywał żaden plan miejscowy. W takiej sytuacji organ właściwie ustalił wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W opisywanej sprawie zdaniem Kolegium bezspornie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a zatem słusznie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i właściwie ustalił jej wysokość. Odnosząc się zaś do argumentów odwołania podało, że przedmiotem wyceny była nieruchomość rozumiana jako grunt stanowiący odrębną własność, a nie suma działek geodezyjnych w rozmiarze przed uchwaleniem planu miejscowego. Tym samym fakt podziału nieruchomości po uchwaleniu planu pozostaje bez wpływu na wzrost wartości nieruchomości, a tym samym wysokość opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Spółki decyzja Kolegium została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie – decyzja Prezydenta Miasta [...] jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej określiła A. sp. z o.o. i taki też podmiot wniósł odwołanie od tej decyzji, tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji jako stronę postępowania wskazało [...].A. sp. z o.o. z/s [...], co powoduje kwalifikowaną wadę nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od powyższego, przytaczając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu, Spółka zarzuciła organom naruszenie: I. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie przywołanego przepisu oraz jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodował wzrost wartości zbytej nieruchomości; II. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego oraz niewyjaśnienie podstawy uznania stwierdzonych w nim okoliczności za udowodnione; III. art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; IV. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. ). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu pod kątem istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wad skutkujących nieważnością zaskarżonej decyzji. Tym samym nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi wskazujące na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie czyli do [...].A. sp. z o.o., tj. na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazało, iż wydaje ją po rozpatrzeniu odwołania "[...].A. sp. z o.o. z siedzibą [...]", taką też nazwę spółki podało w uzasadnieniu decyzji oraz w jej rozdzielniku. Następnie jednak postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium sprostowało ww. decyzję poprzez skreślenie słowa "[...]" w tych wyrażeniach, w których było ono użyte, uznając wskazanie nazwy spółki jako: "[...].A. sp. z o.o." za oczywistą omyłkę pisarską. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że bezspornym i oczywistym faktem jest, iż jednorazowa oplata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości części działek 3200/4 i 3200/5 w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem tych nieruchomości została ustalona od spółki A. sp. z o.o. z siedzibą [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i ta właśnie spółka, działająca przez pełnomocnika P.W. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że błędne wskazanie nazwy spółki stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, podlegająca sprostowaniu. W tej sytuacji zarzuty skargi wskazujące na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie są zasadne. Sąd stwierdza natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.), będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą jednak niż 30 % wzrostu wartości. Z art. 2 pkt 18 u.p.z.p. wynika, że przez wartość nieruchomości należy rozumieć jej wartość rynkową. Przepisy tej ustawy nie normują natomiast zasad ustalania wartości nieruchomości, odsyłając wprost (art. 37 ust. 11) do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 – dalej "u.g.n",). Odnosząc się do wskazanej regulacji należy stwierdzić, że określanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonywane jest przez rzeczoznawców majątkowych, którzy w wyniku wyceny nieruchomości określają jej wartość rynkową (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.), a następnie sporządzają na piśmie opinie o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych spraw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania , formę i treść operatu szacunkowego określa, wydane na podstawie art. 159 u.g.n., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., uwzględnia się przeznaczenie tej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (§ 50 ust. 1 rozporządzenia). Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Z przytoczonych uregulowań wynika, że wysokość opłaty planistycznej została zdeterminowana treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Ten dowód z opinii biegłego ma zatem kluczowe znaczenie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi eksponują wadliwą ocenę materiału dowodowego, w tym przede wszystkim operatu szacunkowego. Skarżąca spółka kwestionuje zarówno wybór nieruchomości wziętych do porównania, jak i okoliczność uwzględnienia cen tych nieruchomości wraz z podatkiem VAT (cena brutto) bez wykazania tego faktu, co w oczywisty sposób wpłynęło na zawyżenie opłaty planistycznej. Należy przy tym podkreślić, że ww. kwestie były dodatkowo wyjaśniane w piśmie biegłego rzeczoznawcy W. W. z dnia 8 sierpnia 2014 r., z którego jednoznacznie wynika, że ceny wszystkich przyjętych do analizy porównawczej nieruchomości były cenami bez podatku VAT. W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawił pismo ww. biegłego z dnia 25 czerwca 2015 r., w którym biegły ten ujawnia, że w wyniku pomyłkowo przekazanych mu danych o sprzedanej nieruchomości porównawczej [...] została ona przyjęta w analizie oszacowania do porównania łącznie z podatkiem VAT. W związku z powyższym konieczne jest wykonanie nowego operatu szacunkowego (bez wynagrodzenia). Okoliczność błędnie podanej ceny w analizie porównawczej jest niewątpliwie nową okolicznością faktyczną, która istniała w dniu wydania decyzji a nie była znana organowi, stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzenie natomiast przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji dotkniętej takim naruszeniem – z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Wobec zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego będącego zasadniczym dowodem w sprawie, brak było zasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów, działajac na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.), uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej spółki.