II SA/Rz 1857/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1857/21 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu R.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z [...] września 2021 r. R.B. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W.D.. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2021 r., natomiast daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić. Orzeczenie wydano do dnia [...] sierpnia 2022 r. Ustalono także, że wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne, jednak w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowała, od dnia [...] lipca 2020 r., z jego prowadzenia. Natomiast siostra wnioskodawczyni opieki tej nie może sprawować z uwagi na dużą odległość i zatrudnienie. Wobec tak ustalonych okoliczności organ uznał, że negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak wskazania, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Ponadto istnieją osoby spokrewnione w linii prostej z W.D.. Nie został zatem spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Odwołanie od tej decyzji złożyła R.B.. Podniosła, że sprawuje całodobową opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia, a poza nią nikt nie może tej opieki sprawować. Jej siostra pracuje i mieszka "daleko". Podniosła także, że z dniem [...] lipca 2021 r. zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W jej ocenie decyzja jest krzywdząca i niezgodna z Konstytucją RP. Zwróciła uwagę, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyrokiem TK został uznany za niekonstytucyjny. SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazało, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku organu I instancji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. SKO uznało natomiast, że w sprawie wystąpiły wady postępowania dowodowego w znacznym rozmiarze. Bezspornym było, że wnioskująca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zatem pozostaje w kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Kolegium zwróciło jednakże uwagę, że W.D. miała trójkę dzieci R.B. (wnioskodawczyni), syna (zginął) i córkę. Zdaniem SKO organ I instancji nie zweryfikował czy druga córka jest w stanie zapewnić matce wynikającą z obowiązku alimentacyjnego opiekę. W tym celu koniecznym będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wykaże czy może ona lub nie ze względu na obiektywne przeszkody wypełnić obowiązku alimentacyjnego. Fakt, że dzieci pracują nie oznacza, że pozostają poza domem 24 godziny na dobę. Opiekę może sprawować np. zawodowa opiekunka. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jak zastępcze źródło dochodu. SKO wskazało nadto, że kontrolowana decyzja nie zawiera wystarczających ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki w kontekście wynikającym z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w tym istnienia związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem Kolegium dowód w tej sprawie został przeprowadzony nie dość starannie i wyczerpująco. Sprawowana opieka musi być w takim rozmiarze (intensywności czasowej) w relacji do schorzenia osoby jej wymagającej, która uniemożliwiłaby stronie podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji nie dokonał oceny złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie zweryfikowano tego oświadczenia, nie wyjaśniono kto prowadzi gospodarstwo, kto opłaca podatki, kto otrzymuje dopłaty z ARMIR. Dodatkowo wnioskodawczyni oświadczyła, że podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w KRUS. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła R.B.. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium oceniając je jako krzywdzące. Podkreśliła, że jej celem nie jest skorzystanie z pomocy finansowej dla własnej korzyści, ale pomoc mamie, która ze względu na stan zdrowia wymaga opieki. Wyjaśniła, że nie może zrezygnować ze składki zdrowotnej, bo musi być ubezpieczona. Wydana pozytywna decyzja jest dla KRUS podstawą do zaprzestania prowadzenia przez nią gospodarstwa. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw R.B. zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał również, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podkreślono, że przedłożony organowi odwoławczemu materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ I instancji dokonał ustaleń na okoliczność stwierdzenia konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jej zakresu i czy ma to związek z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez R.B. SKO za konieczne uznało także zbadanie czy pozostali zstępni, tj. druga córka, mogą zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce np. poprzez sfinansowanie usług opiekuńczych. W tym celu organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a także zweryfikowanie oświadczenia wnioskodawczyni w kwestii zaprzestania prowadzenia albo pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - kto aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne, kto opłaca podatki, kto otrzymuje dopłaty. W ocenie Sądu Kolegium w sposób niepełny oceniło zebrany przez organ I instancji w sprawie materiał dowodowy, jak również nie uzasadniło przyczyn nieskorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni, spokrewnieni tak jak wnosząca sprzeciw, w pierwszym stopniu, są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawnym rodzicem. W realiach opisywanej sprawy nie ma podstaw do badania sytuacji rodzinnej i majątkowej jej rodzeństwa. Rzeczą organów winno być jedynie ustalenie, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w bezpośrednim związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ I instancji w tym zakresie wyraził własną ocenę podając, że R.B. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki. W aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia [...] września 2021 r., z którego jednoznacznie wynika, że opiekę nad niepełnosprawną W.D. sprawuje jej córka, która wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki, która sprawowana jest stale i należycie. Ponadto R.B., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, załączyła do wniosku pisemne oświadczenie o tym, że jest jedyną osobą, która stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Posiada gospodarstwo rolne, ale zrezygnowała z jego prowadzenia by móc sprawować opiekę. Wyjaśniła też, że jej mama oprócz niej miała jeszcze dwoje dzieci. Syn zginął, natomiast druga córka z uwagi na zamieszkanie w znacznej odległości oraz zatrudnienie tej opieki nie może podjąć. Z tak zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że wnosząca sprzeciw będąca zstępną (córką) osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jest osobą zobowiązaną względem matki do alimentacji w pierwszej kolejności i bezsprzecznie sprawuje opiekę nad matką, która tej opieki wymaga. Niepodjęcie zatrudnienia, jak również rezygnacja z prowadzonego gospodarstwa przez wnoszącą sprzeciw, jest następstwem obowiązków związanych ze sprawowaniem tej opieki. Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki przez innych zstępnych spokrewnionych w pierwszym stopniu. Stanowi to wprowadzenie dodatkowej przesłanki, nieznanej przepisom u.ś.r. W świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. okoliczność ustalenia czy są inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogące sprawować opiekę miałoby znacznie jeżeli wnioskodawczyni nie należałaby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Ponadto uzasadnienie decyzji Kolegium nie wyjaśnia przyczyn, dla których niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano ustalenie kto aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne, kto płaci podatki, kto korzysta z dopłat. Jeżeli Kolegium uznało przeprowadzenie tych dowodów za konieczne i niezbędne, to winno wykazać ich związek z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, tj. przepisami u.ś.r. i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli w jego ocenie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.