II SA/Rz 186/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 18 kwietnia 2018 r. przeprowadzona została kontrola stacjonarna przewoźnika A. sp.k. zs. w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") na linii komunikacyjnej [...]. Kontrola została przeprowadzona w formie obserwacji w miejscowości [...] na przystanku pośrednim "[...]" w godzinach od 7:30 do 10:00. W jej trakcie stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia polegające na braku realizacji przez skarżącą kursów z [...] do [...] z godziny 8:35 i 9:04 w ramach zezwolenia nr 0001699 z dnia 24 października 2016 r. (linia regularna [...]). Stwierdzono także, że przewoźnik na przystankach w miejscowości [...], nie podał do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. Wyniki kontroli zostały przedstawione w "Sprawozdaniu z kontroli (kontrola pozaplanowa)" z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Dwiema decyzjami z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] nałożył na Spółkę kary pieniężne w wysokości po 3 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy (kursów z [...]). Decyzje te zostały utrzymana w mocy wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i [...]. Prawomocnymi wyrokami z dnia 5 marca 2019 r. II SA/Rz 1441/18 i II SA/Rz 1442/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazane wyżej decyzje Kolegium z dnia [...] 9 października 2018 r. oraz decyzje Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. Sąd wskazał, że wskutek przeprowadzonej w sprawie kontroli podmiotu skarżącego jako realizującego drogowe przewozy pasażerskie, zostały na niego nałożone dwiema odrębnymi decyzjami kary w wysokości 3 000 zł każda za brak realizacji kursów wynikających z zatwierdzonego rozkładu jazdy. WSA podniósł, że o ile sam fakt naruszenia warunków zezwolenia nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany, to należało zwrócić uwagę, że decyzje wydane przez organ I instancji w poszczególnych sprawach opatrzone są nie tylko tymi samymi datami ([...] czerwca 2018 r.), ale także takimi samymi numerami ([...]). Powstała zatem wątpliwość, czy jest to w istocie jedna decyzja, na co wskazuje tożsamość daty i numeru, czy też dwie odrębne decyzje. Mimo kwestionowania przez stronę skarżącą wymierzenia dwóch kar za to samo (tj. jedno) naruszenie, na okoliczność tę nie zwróciło uwagi orzekające w trybie odwoławczym SKO, utrzymując w mocy decyzje Marszałka. W ocenie Sądu, organ odwoławczy mimo powinności dokonania w takim przypadku oceny prawidłowości rozstrzygnięć organu pierwszej instancji pod kątem ustalenia, czy w sprawie zasadnie doszło do wymierzenia dwóch odrębnych kar i czy prawidłowo zostało to dokonane odrębnymi decyzjami, ewidentnie mimo zgłaszanych na etapie postępowania odwoławczego zarzutom, uchylił się od tego obowiązku. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d." w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 tej ustawy, nałożył na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 6 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. brak realizacji kursów wynikających z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy. Organ I instancji podał, że skoro kontrolowane kursy zostały ustalone w sposób wskazany przez skarżącą i zatwierdzony później przez organ udzielający zezwolenia, to z chwilą otrzymania zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy strona nie ma już swobody decyzji o wybiórczym traktowaniu planowanych kursów. Wobec zaś niedostarczenia przez Spółkę żadnych dowodów świadczących zarówno o fakcie realizacji kursów z [...] z godziny [...], jak i zaistnieniu okoliczności niezależnych od przewoźnika uniemożliwiających wykonanie kursu, obowiązkiem organu było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za każdy niezrealizowany kurs. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się, Marszałek rozstrzygnął sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Organ I instancji nie przesłuchał bowiem kierowcy realizującego kontrolowany kurs w dniu 18 kwietnia 2018 r., kierowców wykonujących kursy na trasie [...], oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wskazaną przez Spółkę, związaną z opóźnieniem w realizacji kontrolowanego kursu spowodowanym prowadzonymi w dniu 18 kwietnia 2018 r. robotami drogowymi i warunkami atmosferycznymi. Decyzją [...] dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że Spółka nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy o wykonaniu kontrolowanego kursu z opóźnieniem spowodowanym trudnymi warunkami atmosferycznymi oraz robotami drogowymi. Pomimo kierowania do skarżącej licznej korespondencji, Spółka nie ustosunkowała się w żaden sposób do ustaleń kontroli. Zawodowy pełnomocnik skarżącej w toku postępowania nie wykazał w żaden sposób, że wskazane przez niego środki dowodowe miały przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wobec powyższego, skoro w toku kontroli ustalono, że skarżąca w dniu 18 kwietnia 2018 r. nie zrealizowała kursów realizacji [...], to słusznie organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 6 000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące m.in. błędnym uznaniem, że Spółka naruszyła warunki zezwolenia poprzez brak realizacji kursów w sytuacji, gdy kursy z godziny 8:35 i 9:04 nie mogły odbyć się z przyczyn niezależnych od strony skarżącej, jak również, że strona naruszyła warunki zezwolenia poprzez brak podania do publicznej wiadomości rozkładów jazdy, podczas gdy w rzeczywistości rozkłady jazdy na przystankach zostały umieszczone, a usunięto je w niewiadomych okolicznościach, na co strona nie miała wpływu; 2. art. 86 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jako strony Prezesa Zarządu skarżącej na okoliczność wykazania prawidłowego wykonywania udzielonego zezwolenia; 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w tym nieodniesienie się do okoliczności niezależnych od skarżącej – warunków atmosferycznych oraz robót drogowych prowadzonych w dniu kontroli; 4. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy dowody okazane przez skarżącą wskazują, że skarżąca nie dopuściła się naruszenia zezwolenia; 5. naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 6 000 zł za naruszenia wykazane w toku jednej kontroli. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 6 000 zł za niezrealizowanie w dniu 18 kwietnia 2018 r. kursów z [...]. W ocenie organów obydwu instancji powyższa okoliczność stanowiła wypełnienie hipotezy art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy i obligowała organ do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za każdy niezrealizowany kurs. Skarżąca z kolei kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, a w konsekwencji zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi, najbardziej istotna jest treść art. 153 P.p.s.a. Pojęcie oceny prawnej we wskazanej regulacji dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa, których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1762/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r. III SA/Gl 4/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją I instancji rozstrzygające sprawę organy wypełniły wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wynikające z prawomocnych wyroków z dnia 5 marca 2019 r. II SA/Rz 1441/18 i II SA/Rz 1442/18. Organy wyjaśniły bowiem, że kara pieniężna została nałożona na Spółkę w wysokości 3 000 zł za każdy niezrealizowany kurs, przy czym dokonano tego w drodze jednej decyzji administracyjnej. Sąd nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, aby wyrażone stanowisko uznać za nieprawidłowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec niezrealizowania przez ten sam podmiot i w ramach tego samego zezwolenia dwóch kursów w ciągu jednego dnia, organ był władny do załatwienia sprawy prowadzonej we wskazanym przedmiocie w drodze jednej decyzji. W kontekście zarzutów skarżącej sprowadzających się do zakwestionowania przyjętych przez organy ustaleń wymaga wskazania, że w wyrokach z dnia 5 marca 2019 r. II SA/Rz 1441/18 i II SA/Rz 1442/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że sam fakt naruszenia warunków zezwolenia nie budzi wątpliwości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest w myśl art. 153 P.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach z dnia 5 marca 2019 r. i nie ma prawnej możliwości ponownego weryfikowania prawidłowości ustaleń organów prowadzących do stwierdzenia zaistnienia naruszeń zezwolenia udzielonego Spółce. Zarzuty skarżącej, związane z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, skutkującym wydaniem decyzji z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie mogły zatem zostać uwzględnione. O prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w kontekście zastosowanych przepisów u.t.d., jak i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanej przez organy obydwu instancji, przesądził bowiem Sąd w przywołanych wyżej prawomocnych wyrokach. W tym kontekście, wydając rozstrzygnięcie o tożsamej treści z decyzjami uchylonymi wyrokami z dnia 5 marca 2019 r., jednakże z uwzględnieniem wskazań Sądu co do objęcia stwierdzonych naruszeń jedną decyzją, przy niezmienionym stanie faktycznym, SKO oraz Marszałek nie mogli naruszyć przepisów K.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd za niezasadne uznał również zarzuty związane z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nałożenie zaskarżoną decyzją kary pieniężnej stanowiącej sumę kar za dwa naruszenia ujawnione w toku jednej kontroli. Po pierwsze, w wyrokach z dnia 5 marca 2019 r. Sąd nie stwierdził, aby wymierzenie kary 3 000 zł za każdy niezrealizowany w dniu 18 kwietnia 2018 r. kurs z [...] do [...], było nieprawidłowe. Po drugie, zasada proporcjonalności nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby uznać za legalne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów administracji, tylko z tego powodu, że w ramach jednej kontroli ujawniono więcej niż jedno naruszenie przepisów prawa. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby irracjonalne z punktu widzenia celu u.t.d., jakim jest zapewnienie szeroko pojętego bezpieczeństwa transportu drogowego, gdyż w istocie premiowałoby przewoźników, którzy dopuszczają się szeregu naruszeń w stosunku do przewoźników, którzy dopuścili się naruszenia o charakterze incydentalnym. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.