II SA/Rz 1862/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. i K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 25 września 2023 r. nr GK-II.7221.15.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – skargę oddala – II SA/Rz 1862/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Z.P. i K.W. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK) z 25 września 2023 r. nr GK-II.7221.15.2023 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego mającego na celu rozstrzygnięcie zarzutów do danych ewidencyjnych po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. nr GE-E.6627.33.2019.Z postanowił o rozdzieleniu prowadzonego postępowania, poprzez wyłączenie do odrębnego postępowania sprawy z wniosku: - I.P. (dotyczącego działki nr [...], obr. [...]) i prowadzić je pod sygnaturą GE-E.6600.7.2023.Z.AK, - K.W. (dotyczącego działki nr [...] obr. [...]) i prowadzić je pod sygnaturą GE-E.6600.8.2023.Z.AK, - Z.P. (dotyczącego działek nr [...] obr. [...] oraz działek nr [...] obr. [...] i prowadzić je pod sygnaturą GE-E.6600.9.2023.Z.AK, - Z.P. (dotyczącego działek nr [...] obr. [...]) i prowadzić je pod sygnaturą GE-E.6600.10.2023.Z.AK. Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z 4 września 2023 r. złożyli Z.P., K.W. oraz I.P. Podnieśli, że "rozstrzygnięcie ze względów na obowiązujący stan prawny winno zostać uchylone". Zażalenie pomimo wskazania w nagłówku pisma jako nadawcy także I.P., nie zostało przez nią podpisane. PWINGiK wskazanym na wstępie postanowieniem z 25 września 2023 r. - na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752, dalej: u.P.g.k.) – stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z.P. i K.W. na postanowienie Prezydenta z 10 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu PWINGiK wyjaśnił, że zgodnie z art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to w szczególności, że lista postanowień na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu określającego dane postanowienie jako postanowienie na które służy zażalenie. Postanowienie Prezydenta z 10 sierpnia 2023 r. wydane zostało w toku prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego obejmującego rozstrzygnięcie zarzutów złożonych do danych po modernizacji ewidencji gruntów i budynków i dotyczyło wydania rozstrzygnięcia dotyczącego rozdzielenia prowadzonego postępowania na odrębne postępowania. Postanowienie to jest zatem postanowieniem o którym stanowi art. 123 k.p.a. Na postanowienie to nie przysługuje stronom zażalenie, o czym zostały w nim pouczone. Ponadto przepis art. 142 k.p.a. wskazuje sposób weryfikacji wydawanych w toku postępowania administracyjnego postanowień, na które nie służy zażalenie. Tego rodzaju postanowienia mogą być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. W związku z tym przepisem strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w takim postanowieniu nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż może je kwestionować w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I.P., K.W. i Z.P. zarzucili: 1. Naruszenie art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące sporządzeniem lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz "stron graniczących właścicieli gruntów zgodnie z wytycznymi prawomocnych orzeczeń WSA w Rzeszowie, w tym sygn. akt SA/Rz 1024/02 zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem przepisów prawa – czego organ I i II instancji nie uczyniły. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn na z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy nie dołożyły należytej staranności w wykonywaniu swoich działań, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". 2. Naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia całokształtu okoliczności sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów I i II instancji, wyznaczenie właściwego organu do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz o zwrot poniesionych kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazywali na nieuwzględnienie stanowiska zawartego w wyrokach WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2009 r. II SA/Rz 411/09, z 17 listopada 2004 r. SA/Rz 1024/02 i z 24 listopada 2010 r. II SA/Rz 825/10, wskazując na wynikające z treści uzasadnień tych wyroków stanowisko, iż w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie więcej niż jednej strony. Organ i instancji nie dokonał żadnych zmian (aktualizacji) w zakresie ewidencji gruntów, opracowań planistycznych i mapy zasadniczej (co potwierdził wykonawca prac geodezyjnych), a obowiązek ten wynika nie tylko z prawomocnego orzeczenia Sądu, ale również z obowiązującego prawa z urzędu (art. 254 ust. 2a pkt 1, art. 23 ust. 3 u.P.g.k.). Prezydent kreuje wirtualne operaty techniczne w celu przykrycia kolejnych błędów ewidencyjnych błędami następnymi. Podważane są nie tylko informacje o gruntach, ale również informacje o budynkach nawet wynikające z treści spisanych aktów notarialnych, wyroku sądu, czy prawomocnych decyzji administracyjnych, w oparciu o które dokonano wpisów w operacie ewidencyjnym. Organ I instancji tworzy wirtualną dokumentację zabudowy terenu lub nieaktualizowaną ponad 20 lat, pomimo że aktualizacja ewidencji gruntów polegająca na usunięciu błędnych informacji sprowadza się w istocie do ponownego ujawnienia danych ewidencyjnych na podstawie dokumentu źródłowego (archiwalnego) w celu konwalidacji wadliwości poprzednio dokonanego wpisu na potrzebę przedsiębiorcy, w tym deweloperów. Prezydent nie wprowadził (zgodnie z art. 170 i 171 P.p.s.a.) żadnych wytycznych prawomocnych wyroków Sądów (nawet w których był stroną postępowania), gdzie na rozprawie strony podniosły również udostępnienie tej części akt sprawy, które dotyczą pomiarów nieruchomości objętych użytkowaniem KGZ [...], błędny przebieg urządzenia wodnego, obligatoryjne wprowadzenie na mapę zasadniczą Planu Realizacyjnego usytuowania budynku usługowo - gospodarczego istniejącego obecnie na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą drogową, integralnie związanego z decyzją o pozwoleniu na budowę ANB.20.838/J-178/83 wydaną przez Prezydenta celem wykazania rzekomego braku dojazdu do istniejącego budynku gospodarczego. Celem tego działania było uruchomienie - wbrew Planowi Realizacyjnemu - nowej drogi dojazdowej na zasypanym urządzeniu wodnym - rowie melioracyjnym do obsługi graniczących sąsiednich nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1590/21). Nie dokonano również podziału działki [...] obr. [...] opartej na błędnej ewidencji decyzją GE-E.6831.163.2020 Dyrektora Wydziału Geodezji przy prowadzonym rozgraniczeniu przez Sąd Rejonowy w [...] sygn. akt [...]. Taki błędny stan prowadzonej ewidencji, opracowań pochodnych i mapy zasadniczej utrzymuje się od szeregu lat. Postanowienie ze względu na obowiązujący już ostatecznie rozstrzygnięty stan prawny powinno zostać uchylone jako bezprzedmiotowe, a organy powinny zastosować się do wytycznych wydanych w prawomocnych orzeczeniach Sądów.. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie niezasadności skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zarzuty skargi okazały się nie niezasadne, a Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organów orzekających w sprawie uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi z urzędu. Skarżący skargą objęli postanowienie PWINGiK z 25 września 2024 r. nr GK-II.7221.15.2023, stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez nich zażalenia na postanowienie Prezydenta z 10 sierpnia 2023 r. nr GE-E.6627.33.2019.Z wydane w przedmiocie wyłączenia do odrębnego postępowania - z postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych do danych ewidencji gruntów i budynków - spraw z ich wniosków. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgłoszenie zarzutów do danych ewidencyjnych przez skarżących nastąpiło na podstawie art. 24a ust. 9 u.P.g.k. W związku z faktem, że każdy ze skarżących jest właścicielem różnych działek, ich interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynika zatem z innego stanu faktycznego. Odrębne postępowania dotyczyły odrębnych własności działek poszczególnych skarżących. W postanowieniu wskazano, że nie przysługuje na nie zażalenie. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji powołano art. 134 i 144 k.p.a. Przepis art. 141 § 1 k.p.a. statuuje zasadę, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że tylko wyraźne objęcie regulacją kodeksową postanowień o konkretnej treści uprawnia stronę do ich zaskarżenia w drodze zażalenia. W podstawie prawnej postanowienia organu I instancji powołano art. 123 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Na temat zaskarżalności postanowień w przedmiocie wyłączenia danej kwestii do odrębnego postępowania k.p.a. milczy. Zestawienie wskazanych wyżej regulacji prowadzi zatem wprost do konkluzji, że zaskarżeniu zażaleniem nie podlegają postanowienia wydawane na podstawie art. 123 kpa, w tym postanowienie wydane w przedmiocie wyłączenia do odrębnego postępowania, co wedle wskazanej wyżej reguły, wyklucza ich kontrolę w postępowaniu zażaleniowym. O braku uprawnienia do zaskarżenia zażaleniem postanowienia organu I instancji skarżący zostali w jego treści prawidłowo pouczeni przez Prezydenta. W rezultacie powyższego, skoro postanowienie w przedmiocie wyłączenia do odrębnych postępowań spraw dotyczących zarzutów skarżących jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, organ odwoławczy zobligowany był w drodze ostatecznego postanowienia stwierdzić jego niedopuszczalność, do czego obligował go art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast po myśli art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej, badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalne jest bowiem zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Ze wskazanych wyżej względów argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko PWINGiK wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy uznać za w pełni zasadne. Z powyższych względów nie mogą być skuteczne zarzuty sformułowane w skardze. Zarzuty pod adresem postanowienia w przedmiocie wyłączenia do odrębnego postępowania strona będzie mogła formułować w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jaka zostanie w przyszłości. Ewentualne naruszenie prawa wynikające z nieuwzględnienia wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2009 r. II SA/Rz 411/09, z 17 listopada 2004 r. SA/Rz 1024/02 i z 24 listopada 2010 r. II SA/Rz 825/10 nie mogło mieć wpływu na zaskarżone postanowienie, bowiem nie rozstrzyga ono sprawy co do meritum, co na obecnym etapie postępowanie nie mogło być także przedmiotem rozważań Sądu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, będącego rozstrzygnięciem formalnym, zostało sporządzone prawidłowo i w wystarczającym zakresie wyjaśnia stronie skarżącej motywy jego podjęcia. Brak jest zatem również podstaw do formułowania zarzutów naruszenia art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym. Na potrzeby niniejszego postępowania i ustalenia czy zażalenie w rozpatrywanej sprawie było dopuszczalne, PWINGiK nie uchybił regułom wynikającym z art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Kwestie naruszenia powyższych przepisów przez organ I instancji, jak już wyżej wskazano, mogą być przedmiotem zarzutów w odwołaniu od merytorycznej decyzji tego organu. Sąd jeszcze raz ubocznie podkreśla, że zarówno wydane w I instancji jak i zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie miało charakter "wpadkowy", tj. dotyczyło kwestii proceduralnych wynikłych w toku postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.