II SA/Rz 187/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wykwaterowania oddala skargę II SA/Rz 187/04 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. M., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/ odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. /[...]/ w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. /[...]/ w sprawie umorzenia postępowania o wykwaterowanie J. P. z lokalu przy ul. O. [...] w R. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że własną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. /[...]/ w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. /[...]/ w sprawie umorzenia postępowania o wykwaterowanie J. P. z lokalu przy ul. O. [...] w R. i przekazującej sprawa do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w dacie wydania badanej decyzji rozstrzygnięcia Kolegium było zgodne z przepisami prawa procesowego i materialnego. Ustalono wówczas, że przedmiotowy lokal podlegał przepisom o szczególnym trybie najmu na podstawie ustawy z dnia 26 lutego 1951 r. o budynkach i lokalach nowo wybudowanych lub odbudowanych /Dz. U. nr 10, poz. 75/. Wbrew twierdzeniom S. M., iż lokal ten został wyłączony spod przepisów o publicznej gospodarce lokalami na mocy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej /Dz. U. nr 47, poz. 223/ lokal ten nie mógł być wyłączony spod przepisów o publicznej gospodarce lokalami. Nie był bowiem nigdy przez niego zamieszkiwany, ani przez jego dzieci czy rodziców /art. 6 ust. 1 cyt. ustawy/. W związku z tym właśnie organy administracji władne były wydać co do tego lokalu decyzje administracyjne regulujące kwestie związane z jego użytkowaniem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. M. podtrzymał stanowisko, iż przedmiotowy lokal został wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami. Zarzucił też organom brak działań zmierzających do wykwaterowania J. P. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty S. M. za nieuzasadnione. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., wskazano, że S. M. nie przedstawił konkretnych zarzutów wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r., a w szczególności nie wskazał jaki przepis prawa został w sposób rażący naruszony. Decyzja ta zmierzała do wymuszenia na organie I instancji wydania decyzji merytorycznej, co leżało również w interesie wnioskodawcy. Umorzenie postępowania przez organ I instancji dotyczyło wniosku S. M. o cofnięcie przydziału przedmiotowego lokalu J. P., zatem niezrozumiałym jest wniosek S. M. zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji dla niego korzystnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. M. zarzucił, iż w opisanej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nie ustosunkowano się do jego zarzutów zawartych w piśmie z dnia 15 grudnia 2003 r. Zdaniem skarżącego SKO z "uporem maniaka" powtarza, iż w 1959 r. nie mieszkał w swoim lokalu. Gdyby tak rzeczywiście było to na wolną część lokalu "opisaną K 2, p 2, t 2" w piśmie z dnia 15 grudnia 2003 r. wydział lokalowy "wydałby komuś przydział, a J. P. otrzymałaby przydział na drugą część", a tak się nie stało. Skarżący podał, że do 1959 r. mieszkał w jednym pokoju z rodzicami i dwoma braćmi, starszy brat w 1959 r. odzyskał swoją część budynku i tam zamieszkał, zaś on odzyskał jedno pomieszczenie, w którym zamieszkał. Pod koniec lat 60-tych odstąpił wspomniane pomieszczenie młodszemu bratu. W 1959 i 1992 r. lokal spełniał warunki do wyłączenia spod kwaterunku, gdyż jest w jego władaniu. W piśmie z dnia 15 grudnia 2003 r. dokładnie wyjaśnił, że nie można cofać przydziału J. P., bo tego przydziału nigdy nie miała. W pismach do SKO żądał unieważnienia wszystkich decyzji administracyjnych naruszających w rażący sposób jego prawo do lokalu. Przykre wrażenie robi też antydatowanie decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., doręczonej w dniu 13 lutego 2004 r. Skarżący zarzucił też, że SKO nie wyjaśniło tak podstawowych spraw, jak brak przydziału i brak umowy pomiędzy nim a J. P. Z jego strony nie było żadnego naruszenia prawa, natomiast strona przeciwna nie tylko naruszyła prawo, ale działała "w sposób przestępczy". Jednoznaczne zaangażowanie się SKO po stronie przeciwnej jest oburzające, tym bardziej że sprawa trwa blisko 50 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podano, że sprawa decyzji Kolegium do Spraw Lokalowych przy PWRN [...] z dnia 17 października 1959 r. została wyłączona do odrębnego postępowania. S. M. w piśmie z dnia 19 maja 2005 r. nawiązując do nadesłanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiedzi na jego skargę stwierdził, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia decyzji Kolegium d/s Lokalowych przy PWRN [...] do odrębnego postępowania. Przedstawił też obszernie podejmowane od wielu lat działania w celu odzyskania przedmiotowego lokalu, wskazując przy tym na łamanie prawa przez osoby lokal ten zamieszkujące. Zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz wszystkie następne decyzje tego organu i Kolegium Orzekającego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co wykazał w piśmie do SKO z dnia 15 grudnia 2003 r. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. Naczelnik Wydziału d/s Lokalowych Urzędu Miasta [...] – M. R. – poświadczyła jego zdaniem nieprawdę /szczegółowy opis w pkt 1-4/. Wszystkie następne decyzje, a także wyrok NSA opierają się na trzech fałszywych przesłankach: przyjęcie, że J. P. posiada tytuł prawny do zamieszkiwania w jego lokalu wynika z zatajenia prawdy przez M. R., założenie, że lokal nie jest wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami, bo nie mieszkał w nim jego syn, nie przyjęto do wiadomości, że istnieją wolne pomieszczenia w budynku przy ul. Ś. [...], którego współwłaścicielką była najpierw J. P., a później jej syn i do których nawet obecnie można ją przekwaterować. W konkluzji skarżący wnosił na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium d/s Lokalowych z dnia 17 października 1959 r., wszystkich decyzji Prezydenta i SKO wydanych w latach 1992 – 93 i związanego z nimi wyroku NSA z dnia 27 grudnia 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269/. Sąd zaś z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa prowadzącego do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. /[...]/, utrzymująca w mocy jego własną decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/ - wydana w wyniku rozpoznania wniosku S. M. - o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. /[...]/ uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. /[...]/ w sprawie umorzenia postępowania o wykwaterowanie J. P. z lokalu przy ul. O. [...] w R. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma, w kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji, charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych /vide wyrok NSA z dnia 19.06.1995 r. I SA 1241/94 /ONSA 1996/2/94/. Jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a./; na taką wadę wskazywał skarżący /vide pismo z dnia 22.10.2003 r./. Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne, jak również przepisy procesowe /B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717/. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./ następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa /por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III SA 1425/96, z dnia 6.08.1984 r. II SA 727/84, GAP 1986, nr 1, str. 45/. Ugruntowany jest też w nim /orzecznictwie/ pogląd co do cech sytuacji, w której nie można naruszenia prawa uznać za rażące. Jest tak wówczas, gdy są niejasności co do prawa obowiązującego oraz gdy jego treść nasuwa wątpliwości interpretacyjne /por. wyrok NSA z dnia 21.11.1994 r. III SA 388/94, Prawo gospodarcze 1995 r., nr 8, str. 11, z dnia 18.07.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91/. Ustalenie przez organ, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności /wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a./ prowadzi do wydania przez niego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 158 § 1 k.p.a./. W ocenie Sądu odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. /[...]/ dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją – zasługuje na akceptację. W/w decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliła w całości zakwestionowaną w odwołaniu S. M. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. /[...]/ w sprawie umorzenia postępowania o wykwaterowanie J. P. z lokalu przy ul. O. [...] w R. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tego typu decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia in merito, które dopiero podejmie – rozpoznając ponownie sprawę – organ pierwszej instancji. Nadmienić więc wypada, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawiera decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 1993 r. /[...]/, znajdująca się w aktach sprawy. Domagając się stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, skarżący w istocie nie wskazał przepisów prawa, którym miałby w ten sposób uchybić organ przy wydaniu tej decyzji, a co mogłoby skutkować jej wadliwością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że wymienione w piśmie skarżącego z dnia 22 października 2003 r. /zawierającym ostatecznie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji/ ustawy – "z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa" i "z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami" nie stanowiły podstawy prawnej decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. nie tylko wyjaśnia powody usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, ale również zawiera w swej treści wskazania dla tego organu /jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy/, co jest zgodne z uwarunkowaniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano więc na możliwość rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie art. 44 ust. 4 ówczesnego Prawa lokalowego /Dz. U. z 1987 r. nr 30, poz. 165 ze zm./. Prawidłowość tego wskazania była również badana przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/. Sąd podziela stanowisko, iż było ono zgodne z przepisami prawa materialnego /ówcześnie obowiązującego/, a więc nie czyniło decyzji wadliwą. Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednocześnie, że organ orzekający – SKO – prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzji objętej wnioskiem skarżącego, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. /[...]/, skoro nie została ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a./. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ją decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/ odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. Z przyczyn wyjaśnionych na wstępie poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostawały wszystkie inne decyzje wymienione w piśmie skarżącego z dnia 19 maja 2005 r. /np. z dnia 17.10.1959 r. Kolegium d/s Lokalowych PWRN [...]/, a więc i sformułowane co do nich żądanie "unieważnienia" nie mogły, co oczywiste, polegać uwzględnieniu. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.