II SA/Rz 1871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 3 listopada 2021 r. nr SKO.111/893/2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SR.5212.2100.2021.EN o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: PH (dalej: "skarżący") w dniu 6 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – KH. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SR.5212.2100.2021.EN Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że KH legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od czerwca 2006 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2006 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej: "u.ś.r.". Organ I instancji podał też, że matka skarżącego i jego niepełnosprawnego brata żyje oraz legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, gdyż stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., przyznanie świadczenia innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu możliwe jest jedynie, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującego się, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Ponadto matka skarżącego z uwagi na stan zdrowia, obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, a zatem organ winien uwzględnić wniosek skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr SKO.111/893/2021 utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...]. Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u brata skarżącego. Słusznie natomiast wskazał organ I instancji, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. rodzeństwu, jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja nie zachodzi zaś w realiach opisywanej sprawy, gdyż matka skarżącego i jego brata legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PH wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, brak posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez rodzica osoby wymagającej opieki nie może automatycznie stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo niepełnosprawnego. Tym bardziej, że matka skarżącego ma 80 lat, a stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki nad synem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny przyjęty do orzekania w sprawie nie budzi wątpliwości i Sąd przyjmuje tak ustalony stan faktyczny za własne ustalenia. Na wstępie Sąd stwierdza, że zasadnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej niepełnosprawności u brata skarżącego. Słusznie Kolegium podkreśliło, że treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy odczytywać przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, w którym stwierdził, że w zakresie, w jakim art. 17 ust. 1b różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd natomiast nie podziela stanowiska organów obydwu instancji, że brak znacznego stopnia niepełnosprawności u matki skarżącego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, który faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. W sprawie nie jest kwestionowany fakt, że matka skarżącego i jego brata KH ma 80 lat, orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ze wskazaniem, że ma naruszoną sprawność organizmu wymagającą częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z wywiadu środowiskowego z dnia 19 sierpnia 2021 r. wynika, że MH – matka skarżącego i syna KH (orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności), jest w stałym leczeniu z powodu [...] , ma problemy z poruszaniem się, samodzielnie nie wychodzi z domu, z powodu [...] niedowidzi, nosi aparaty słuchowe. Stwierdzono, że MH nie jest w stanie opiekować się ciężko chorym synem K, gdyż sama wymaga opieki. W takcie wywiadu pouczono MH o konieczności ustalenia innego pełnomocnika dla syna K, ze względu na jej stan zdrowia i ograniczenia w sprawowaniu opieki nad synem Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że matka osoby niepełnosprawnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji miała 80 lat, a przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie zrównują osoby, które ukończyły 75 lat z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573), jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności na mocy art. 17 ust. 1a pkt 1 - 3 u.ś.r. umożliwia zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż rodzicowi niepełnosprawnego dorosłego dziecka. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy, naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest jednocześnie cechą charakteryzującą osoby wymagające opieki od swych najbliższych w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (patrz np. wyroki WSA w Rzeszowie: z 16.12.2021 II SA/Rz 1434/21 i z 23.02.2022 II SA/Rz 1791/21; dostępne w cbosa). Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemania braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...). Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 1a pkt 1 – 3 u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy rodzic osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek powyżej 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności (por wyrok NSA z 10.11. 2015 r., I OSK 910/15, dostępny na str. cbosa). W stanie faktycznym sprawy w wywiadzie środowiskowym ustalono, że MH nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem K. Fakt sprawowania opieki przez skarżącego nie jest kwestionowany, gdyż pobiera specjalny zasiłek dla opiekuna. Zakres i sposób wywiązywania się z opieki został potwierdzony w wywiadzie. Ponadto skarżący w dniu 6 sierpnia 2021 r. złożył oświadczenie, że w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem tylko w oparciu o brak posiadania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą też związane oceną prawną co do daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.