II SA/Rz 1875/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 14 lipca 2020 r. EK (dalej: "skarżący") zgłosił Staroście zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], na budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", wniósł sprzeciw do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego na działce nr [...], na budynek mieszkalny. Organ I instancji podał, że każdy zamierzony sposób użytkowania obiektu musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z wniosku skarżącego wynika, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy budynku na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zdaniem organu, dotychczasową funkcję obiektu jaką był bank, należy zaliczyć do kategorii użyteczności publicznej w myśl § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej: "rozporządzenie". Nie jest ona tożsama z kategorią budynku mieszkalnego o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym pod pojęciem budynku mieszkalnego należy uznać i rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości gminnej [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] i jest położona w granicach konturu oznaczonego symbolem "2 UA – o pow. ok. 0,09 ha – działka zabudowa obiektem mieszczącym bank. Adaptacja obiektu z dopuszczeniem modernizacji i zmian funkcjonalnych". Starosta podniósł, że obszar 2 UA został przyporządkowany do "Rozdziału II Ustalenia dotyczące przeznaczenie terenów i zasad ich zagospodarowania" planu, którego § 4 tekstu dotyczy ustanowionych terenów administracji, usług publicznych i usług różnych. Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy mieszkaniowej mieszanej, zostały odrębnie wskazane i opisane w § 8 – 10 tekstu planu. Zdaniem organu I instancji, powyższe zapisy są jednoznaczne w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych fragmentów (obszarów) miejscowości [...]. Tym samym, skoro ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem 2 UA nie zawierają zapisu  umożliwiającego zmianę dotychczasowej funkcji istniejących obiektów na mieszkalną, nawet o charakterze uzupełniającym, to obowiązkiem organu było wniesienie sprzeciwu odnośnie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto w ocenie organu I instancji pomimo, że w tekście planu jest mowa o "adaptacji obiektu z dopuszczeniem modernizacji i zmian funkcjonalnych", zapis ten należy jednak w sposób bezwzględny podporządkować wiodącej funkcji terenów oznaczonych w planie symbolami "UA/UAO/UO/UZ" jako - tereny administracji, usług publicznych i usług różnych. Są to obiekty o funkcji niemieszkalnej, która to funkcja nie została dopuszczona do realizacji w ramach tych obszarów. Tylko w przypadku konturu oznaczonego symbolem "8 UZ - działka zabudowana budynkiem ośrodka zdrowia oraz budynkiem towarzyszącym mieszkalnym" w sposób czytelnie jednoznaczny funkcja mieszkaniowa, została adaptowana. Z kolei przedstawione przez skarżącego zaświadczenie Wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu architektoniczno-budowlanego badającego, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego planu. Nie mogło zatem – wobec poczynionych i opisanych wyżej ustaleń – stanowić podstawy do przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnął Wójt Gminy [...] w wydanym na tę okoliczność zaświadczeniu. Tym samym brak było podstaw prawnych do przyjęcia odmiennego stanowiska przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Wojewoda podniósł, że treść zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu P.b. Skoro w opisywanej sprawie teren oznaczony symbolem 2 UA uniemożliwia zmianę dotychczasowej funkcji istniejącego obiektu usługowego na funkcje mieszkalną, co prawidłowo zostało wykazane przez organ I instancji, to w konsekwencji zgłoszenie skarżącego nie mogło zostać przyjęte bez sprzeciwu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 7a i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niezasadne przyjęcie, że zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niewiążące dla organów administracji; 2. art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności powodów, dla których organy nie uznały przedłożonego zaświadczenia Wójta Gminy [...]; 3. art. 9 K.p.a. poprzez oparcie sprzeciwu na niezgodności inwestycji z planem, w sytuacji, gdy w 2016 r. w poprzednim zgłoszeniu skarżącego niezgodność taka nie została wskazana jako podstawa wniesienia sprzeciwu; 4. art. 10 i art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenia relatywnie prostego postępowania administracyjnego przez okres ponad czterech miesięcy; 5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie i ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności oraz możliwości uzyskania mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organów administracji obydwu instancji, w realiach niniejszej sprawy zachodzi okoliczność wskazana w art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b., obligująca do wniesienia sprzeciwu co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b. wynika zatem, że organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany m.in. ocenić, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego, której dotyczy zgłoszenie, nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy ustanowiony w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wymóg załączenia do zgłoszenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem organów, zaświadczenie Wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu P.b. W konsekwencji, skoro teren oznaczony w Planie symbolem 2 UA uniemożliwia zmianę dotychczasowej funkcji istniejącego obiektu usługowego na funkcje mieszkalną, to obowiązkiem organu było wniesienie sprzeciwu co do zgłoszenia skarżącego. Na wstępie wymaga wskazania, że zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. – jeżeli zostało wystawione w formie przewidzianej przepisami – stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a. Stosownie zaś do art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b., nakładający na stronę obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz ze zgłoszeniem planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy administracji obydwu instancji błędnie przyjęły, że treść zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu P.b. Związanie treścią takiego zaświadczenia wynika bowiem z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Jednocześnie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina ma zatem obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki. Wynika to w szczególności z ustanowionego ustawą obowiązku wprowadzenia przez każdą gminę uchwałą rady gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej gminy. W tym zakresie brak jest prawnych możliwości uwolnienia się przez gminę z tego obowiązku. Co również istotne, odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2021 r. II SA/Rz 375/21; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej winien uwzględnić fakt, że wójt działając jako organ wykonawczy gminy realizuje politykę przestrzenną na terenie gminy m.in. w drodze wydawania zaświadczeń o zgodności planowanych inwestycji z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest przepisów prawa, które uprawniałyby organy administracji architektoniczno – budowlanej do automatycznej, autonomicznej i każdorazowej weryfikacji zgodności inwestycji we własnym zakresie, niejako w oderwaniu od zaświadczenia przedłożonego przez stronę w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Dodać również należy, że zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem wykładni autentycznej, czyli dokonywanej przez gminę uprawnioną do interpretacji zapisów własnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powodów przedstawionych wyżej nie ma przy tym znaczenia, że zaświadczenia wydaje wójt, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, bowiem na obu tych organach ciąży obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej gminy. Niezależnie od powyższego wymaga wskazania, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości gminnej [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], nie stoją – zdaniem Sądu – w sprzeczności z zamierzoną przez skarżącego zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], na budynek mieszkalny. Budynek objęty wnioskiem skarżącego zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 2 UA – "działka zabudowana obiektem mieszczącym bank. Adaptacja obiektu z dopuszczeniem modernizacji i zmian funkcjonalnych". W ocenie składu orzekającego, zawarcie w tekście Planu klauzuli o dopuszczalności "modernizacji i zmian funkcjonalnych" oznacza prawnie dopuszczalną możliwość zmiany sposobu użytkowania tego budynku na cele mieszkalne. Powyższy zapis ma charakter ewidencyjny, odzwierciedlający faktyczny sposób użytkowania budynku. Nie determinuje natomiast funkcji budynku skarżącego w rozumieniu polityki przestrzennej gminy. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organów, że już samo umiejscowienie w tekście planu definicji terenu 2 UA w § 4 Planu odnoszącym się do terenów administracji i usług publicznych wyklucza uznanie zgodności inwestycji planowanej przez skarżącego z przepisami Planu. Sąd zauważa, że § 4 Planu dopuszcza zabudowę mieszkaniową na wskazanym obszarze. W obszarze 4 UA znajduje się bowiem budynek mieszkalny wielorodzinny, w obszarze 5 UA – budynek administracyjno – mieszkalny, a w obszarze 8 UZ – budynek mieszkalny. W sąsiedztwie działki nr [...] istnieje zatem zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Tym samym "zmiana funkcjonalna" obiektu skarżącego, którą wprost dopuszcza § 4 ust. 1 Planu, może polegać na zmianie funkcji obiektu z obiektu użyteczności publicznej na budynek mieszkalny, jeżeli tego rodzaju budowa występuje w sąsiedztwie, a nadto Wójt Gminy [...] uznał planowaną inwestycję za zgodną z przepisami Planu. Błędne przyjęcie, że zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania, stanowiło naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b. w zw. z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Z kolei uznanie, że przepisy Planu nie dopuszczają w realiach niniejszej sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku skarżącego na budynek mieszkalny, stanowiło wadliwe ustalanie stanu faktycznego, a zatem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienia doprowadziły do nieuprawnionego zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b. i w sposób oczywisty miały wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 135 P.p.s.a.).