II SA/Rz 1885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi Z.O. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 28 października 2021 r. nr SKO.4116.50.2021 wydana w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z prośbą o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w ilości 2 godziny dziennie przez 7 dni w tygodniu i zwolnienie go częściowe z odpłatności za te usługi. Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr MOPS.W.5025.240.2021.IT, organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 lit. 1, art. 50 oraz art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.; dalej: "u.p.s.") udzielił skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie usług opiekuńczych w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wymiarze 3 dni w tygodniu, tj. w poniedziałki, środy i piątki, po 2 godzinie dziennie. Zakresem pomocy objęto zabezpieczanie potrzeb w zakresie wyżywienia (nabywanie i dostarczenia niezbędnych produktów), opiekę higieniczną (zapewnienie higieny otoczenia, obejmującą sprzątanie, prasowanie i zmianę pościeli), realizację recept. Odpłatność z tytułu świadczonych usług ustalono w wysokości 20% rzeczywistych kosztów. Organ odmówił częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że w oparciu o przeprowadzoną w dniu 10 czerwca 2021 r. aktualizację wywiadu środowiskowego oraz zebraną dokumentację ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a z uwagi na wiek oraz niepełnosprawność wymaga pomocy osób drugich w zabezpieczeniu niektórych potrzeb bytowych. W toku postępowania ustalono, że skarżący z większością czynności radzi sobie samodzielnie. Opiekunka realizująca usługi opiekuńcze podała, że skarżący nie życzy sobie wykonywania tych czynności w niedziele, dlatego zazwyczaj realizuje te godziny w inne dni, co jest niezgodne z decyzją oraz zleceniem na realizację usług. Ponadto ustalono, że takie czynności jak: gotowanie, mycie, ubieranie, pranie czy przyjmowanie i kontrolowanie leków skarżący wykonuje samodzielnie. Również rachunki skarżący opłaca sam, przez Internet, a w załatwianiu spraw urzędowych opiekunka pomaga mu najwyżej raz na miesiąc. W ocenie organu skarżący jest także zdolny do samoobsługi w środowisku zewnętrznym, ponieważ wychodzi i przebywa poza miejscem zamieszkania samodzielnie, jak też korzysta samodzielnie z samochodu. Opiekunka nigdy nie towarzyszyła mu w wizytach u lekarza. Natomiast pomaga skarżącemu w robieniu zakupów, prasowaniu ubrań, sprzątaniu i zmianie pościeli oraz realizuje recepty. Jednocześnie twierdzi, że nie jest konieczne codzienne wynoszenie śmieci, jak również codzienne robienie zakupów, ponieważ skarżący nie jest na specjalnej diecie. Również jego mieszkanie nie wymaga codziennego sprzątania, pościel zmieniana jest raz na dwa tygodnie, a okna są myte dwa razy w roku. Burmistrz podał, że koszt jednej godziny usług opiekuńczych zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania to 23,00 zł. Wysokość miesięcznej odpłatności za usługi opiekuńcze ustalono mnożąc koszt jednej godziny razy liczbę świadczonych w miesiącu godzin usług opiekuńczych oraz 20%-stawkę odpłatności przewidzianą dla osób, których dochód mieści się w przedziale od 250% do 270% kryterium dochodowego, co dało wynik 4,60 zł za każdą godzinę świadczenia usługi. Organ podał, że ustalając liczbę godzin przyznanych usług opiekuńczych, wzięto pod uwagę zarówno własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony, okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, a także możliwości pomocy społecznej. Ponadto ustalono, że miesięczny dochód skarżącego, na który składa się świadczenie emerytalne oraz zasiłek pielęgnacyjny, wynosi 1 840,89 zł, zaś ponoszone koszty związane utrzymaniem mieszkania i leczeniem w miesiącu maju 2021 r. wyniosły łącznie 1 273,28 zł. Jednocześnie organ stwierdził, że podana przez skarżącego kwota wydatków związanych z utrzymaniem dwóch samochodów w wysokości 400,00 zł jest zawyżona. Zdaniem organu I instancji sytuacja dochodowa umożliwia skarżącemu pokrycie odpłatności za usługi opiekuńcze według tabeli odpłatności, zgodnie z ww. uchwałą. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją. W odwołaniu podniósł, że stosunek pracownika przeprowadzającego wywiad był nieprzyjazny, z góry ustawiony i bez znajomości potrzeb człowieka starego i schorowanego, zaś decyzja została oparta na szczegółach wyrwanych z kontekstu. Ponadto całkowicie pominięto rolę wypoczynku - wyjść, wyjazdów poza miejsce zamieszkania, tak istotnych w rehabilitacji, jak również kontaktów społeczno-kulturalnych i towarzyskich. Skarżący podał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ilość przyznanych godzin opieki jest niewystarczająca w stosunku do jego potrzeb. Czynności, których nie realizuje opiekunka są odkładane na dalszy plan. Zakwestionował twierdzenie, że radzi sobie samodzielnie. Zwrócił się o przywrócenie stanu poprzedniego do wymiaru 14 godzin opieki tygodniowo, w tym niedziel i świąt z ruchomym podziałem godzinowym w zależności od potrzeby i możliwości opiekunki oraz o całkowite lub częściowe zwolnienie go z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 października 2021 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1-5 u.p.s., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymiaru przyznanej pomocy i w tym zakresie orzekło o przyznaniu wnioskowanej pomocy w formie usług opiekuńczych od dnia 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wymiarze 4 dni w tygodniu, tj. w poniedziałki, wtorki, środy i piątki po 2 godziny dziennie. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w zakresie, rodzaju i czasowego wymiaru usług opiekuńczych opiera się na uznaniu organu, który z jednej strony musi uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony również możliwości ośrodka. Sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje. Jednak dokonana przez Kolegium analiza sprawy wykazała potrzebę zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. SKO wskazało, że podeszły wiek skarżącego, jego zły stan zdrowia, ustalone ograniczone możliwości zapewnienia pomocy predestynują skarżącego do udzielenia pomocy w wymiarze większym, niż przyznana przez organ I instancji. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części dotyczącej nieprzyznania mu usług opiekuńczych w czwartki, soboty i niedziele. Wniósł o uchylenie decyzji w tym zakresie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podniósł, że w trakcie dwugodzinnej opieki opiekunka jest w stanie przygotować jeden posiłek, jednorazowo pomóc przy ubieraniu i myciu, co jest niewystarczające. Zarzucił zmanipulowanie wywiadu środowiskowego, w oparciu o który została wydana decyzja. Zwrócił się o zwolnienie go z całkowitego lub częściowego ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze, wskazując, że po zapłaceniu opłat obowiązkowych na życie pozostaje mu kwota 662,81 zł, co w przeliczeniu dziennym daje stawkę 22 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak przedstawiono na wstępie przedmiotem kontroli Sądu były decyzje, którymi przyznano skarżącemu usługi opiekuńcze na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2021 r., ostatecznie - w wymiarze 4 dni w tygodniu: w poniedziałki, wtorki, środy i piątki po 2 godziny dziennie, ustalono należność z tytułu opłaty za usługi na poziomie 20% z kwoty 23 zł stanowiącej cenę godziny usługi i odmówiono częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za te usługi. SKO wydało decyzję reformatoryjną uwzględniając po części odwołanie ale jedynie w zakresie wymiaru tygodniowego przyznanych świadczeń. Skarżący w toku postępowania wnosił o częściowe zwolnienie go z odpłatności za te usługi i był to także jeden z zarzutów odwołania. Wniosek w tym zakresie organ I instancji załatwił jednym zdaniem wskazując, że sytuacja dochodowa strony nie uzasadnia częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności. SKO kwestię tę zupełnie przemilczało, mimo uznania że przyznany przez Burmistrza wymiar usług opiekuńczych nie jest adekwatny do potrzeb skarżącego i zwiększenia tego wymiaru o 2 godziny tygodniowo. Tymczasem niewątpliwie wiązało się to także ze zwiększeniem obciążenia finansowego strony, które musza być pokryte z tej samej puli środków. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Według ust. 3 tego przepisu usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W ocenie Sądu, organy w sposób należyty i wystarczający uzasadniły ostatecznie przyznany skarżącemu wymiar przyznanych usług. Uzasadnienie tych kwestii koresponduje ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, w tym w szczególności z informacjami podanymi przez osobę, która realizowała poprzednio przyznane usługi, które wynikały ze spostrzeżeń i doświadczeń tej osoby. Faktem jest również, że rozmiar przyznanych świadczeń uzasadniono również możliwościami ich zapewnienia ze strony ośrodka opieki społecznej, własnymi zasobami w zestawieniu z potrzebami innych osób. Skarżący, mimo niekwestionowanych deficytów zdrowotnych wiele czynności jednak jest w stanie wykonać samodzielnie. Opieka społeczna zwykle nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb wszystkich osób, które tego wymagają. Dysponuje ograniczonymi finansowo i osobowo zasobami i musi nimi obdzielić osoby potrzebujące. W powyższym zakresie decyzje zostały, zdaniem Sądu uzasadnione wystarczająco i przekonująco, czego nie można odnieść do kwestii częściowego zwolnienia z odpłatności. W świetle art. 50 ust. 6 u.p.s. oraz treści wydanej na tej podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie szczególnych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. woj. [...] z 2019 r., poz. [...] – dalej uchwała), prawidłowo ustalono, że dochód skarżącego kwalifikuje go do 20% odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze (poz. 7 z tabeli z § 4 ust. 2 uchwały). Zgodnie z § 3 uchwały koszt 1 godziny usług opiekuńczych wynosi 23 zł. Z uzasadnień decyzji nie wynika jaki ostatecznie i na jakiej podstawie przyjęto koszt utrzymania używanego przez skarżącego samochodu (użyczonego fiata 126), który - trudno temu zaprzeczyć – jest skarżącemu niezbędny z uwagi na niekwestionowane problemy z poruszaniem się. Nie zgadza się też suma wyszczególnionych w decyzji I instancji kosztów utrzymania mieszkania i niezbędnych wydatków za miesiąc maj 2021 r. Jak wskazał organ I instancji różnica między dochodem skarżącego a tymi (nie do końca właściwie wiadomo w jakiej wysokości kosztami – bo brak wskazania jaki ostatecznie i na jakiej podstawie przyjęto koszt utrzymania samochodu – o czym wspomniano wcześniej) kosztami wnosi 662,81 zł. Zwiększenie o 2 godziny tygodniowo usług oznacza dla skarżącego także zwiększenie kosztów odpłatności. Mimo, że kwota 4,60 zł odpłatności za 1 godzinę nie wydaje się obiektywnie wysoka, to jednak w wymiarze miesiąca przy i tak skromnej kwocie pozostałej skarżącemu na pokrycie wydatków na zakup żywności, środków czystości czy – w razie potrzeby- ubrań czy butów, środki te będą jeszcze mniejsze. Tymczasem analiza zapisów uchwały dotyczących możliwości zwolnienia od ustalonej odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze wskazuje, że istniały podstawy do częściowego zwolnienia od odpłatności z § 6 ust. 1 pkt 4) a nawet do całkowitego zwolnienia zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3). Sformułowanie przepisów § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały) wskazuje, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, więc tym bardziej wymaga przekonującego i pełnego uzasadnienia, dlaczego organ uważa, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Jednozdaniowe uzasadnienie w decyzji I instancji i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tej kwestii w decyzji Kolegium, w ocenie Sądu, wskazuje na to, że okoliczności sprawy nie zostały wystarczająco wyjaśnione i rozważone, co narusza przepisy art. 7, art. 80, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., co w oczywisty sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wszechstronne rozważenie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącego wpłynęłoby na kierunek rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd zauważa przy tym, że organy w decyzjach nawet nie przywołały żadnych podstaw orzeczenia o kwestii zwolnienia z odpłatności. Mając na uwadze powyższe Sąd był zobligowany wyeliminować decyzje organów obydwu instancji w zaskarżonym zakresie z obiegu prawnego na odstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że okres, którego dotyczyły decyzje już upłynął, nie wydaje się możliwe zwiększenie liczby godzin przyznanych usług, ale w ponownym postępowaniu organy prawidłowo wyliczą, podając do tego konkretne ustalenia w zakresie wysokości wziętych pod uwagę wszystkich wyszczególnionych wydatków, obliczą i rozważą przy tym w jaki sposób ewentualna odpłatność za ustaloną ilość przyznanych godzin usług opiekuńczych wpłynie na wysokość środków pieniężnych pozostałych skarżącemu na pokrycie kosztów zakupu żywności i ewentualnie innych koniecznych wydatków. Stosownie do powyższego rozstrzygną wniosek skarżącego.