II SA/Rz 1886/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 11 września 2023 r. nr SKO 4162.10.2023 w przedmiocie zwrotu podania I. oddala skargę; II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. P. kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ" lub) z 11 września 2023 r. nr SKO.4162.10.2023, wydane w przedmiocie zwrotu podania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 10 lipca 2023 r. MP (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o ustalenie, że aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Kolegium przekazało wniosek skarżącej Staroście [...] (dalej: "Starosta"). W piśmie z 4 września 2023 r. Starosta wyjaśnił, że 21 czerwca 2023 r., zawiadomił nabywcę nieruchomości o wysokości i obowiązku uiszczania przejętych opłat rocznych, terminie ich wnoszenia oraz rachunku bankowym, na który należy je wpłacać. Starosta podał, że pismo to nie jest jednostronnym oświadczeniem woli o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zakupionego gruntu, ani aktualizacją opłaty rocznej w rozumieniu art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Jest ono tylko informacją o przejętych, począwszy od 2024 r., przez nabywcę opłatach rocznych. Postanowieniem z 11 września 2023 r. nr SKO.4162.10.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", zwróciło podanie skarżącej. Kolegium podało, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w u.g.n., która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Organ wskazał, że z art. 77 ust.1 u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n., uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest - zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Kolegium podniosło, że analiza wniesionego podania skłania do przyjęcia stanowiska, że SKO nie posiada prawnych kompetencji do rozpoznania przedstawionej sprawy. Jak wyjaśnił Starosta [...] - nie dokonywał on ustalenia wznoszącemu wniosek wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a jego pismo z 21 czerwca 2023 r., nie jest jednostronnym oświadczeniem woli o ustaleniu takiej opłaty. Tym samym należy uznać, że przed SKO nie doszło do zawisłości postępowania, o którym mowa w art. 78 i art. 79 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MP wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n. przez niewłaściwe uznanie, że nie doszło do zawisłości postępowania i zwrot wniosku znajduje uzasadnienie prawne; 2. art. art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie oddalenia wniosku bądź jego uwzględnienia o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona bądź zasadna; 3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechania dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, w szczególności przez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie precyzyjnego ustalenia czy w rzeczywistości Starosta [...] nie złożył Skarżącej jednostronnego oświadczenia woli o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] w [...]; 4. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się do potwierdzenia stanowiska Starosty jedynie na podstawie zapewnienia, że nie złożono Skarżącej jednostronnego oświadczenia woli o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste; 5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tak jak wymagałby tego interes skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia Skarżąca uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 11 września 2023 r. nr SKO.4162.10.2023, wydane w przedmiocie zwrotu podania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wymaga podkreślenia, że możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. nie jest uzależniona od etapu prowadzonego postępowania. Niezależnie więc czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie - stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować, niezależnie od innych powinności procesowych organu, zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Artykuł 66 § 3 k.p.a. reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2024 r. II SA/Gl 1653/23, wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2020 r. II SA/Wa 1956/23; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Skarżąca wnioskiem z 10 lipca 2023 r. zwróciła się do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr [...], jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, niemniej tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w u.g.n. i przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Stosownie do art. 71 ust. 4 u.g.n., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. Nadmienić wypada, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Stanowią one ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Istotną cechą regulacji ustawowych jest określone rozłożenie w czasie odpłatności z tytułu użytkowania wieczystego, więc opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawnego świadczenia okresowego – należy uiszczać je periodycznie, co jednocześnie powoduje, że rozłożona jest w czasie wymagalność tych opłat (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., I FSK 1182/08; dostępny na stronie: orzecznia.nsa.gov.pl). Tryb aktualizacji opłaty rocznej unormowany został w art. 77 i art. 78 u.g.n. Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Stosownie do art. 77 ust. 3 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 1 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że dopiero pisemne wypowiedzenie wysokości doczasowej opłaty rocznej, którą winien uiszczać użytkownik wieczysty, oraz doręczenie zobowiązanym nowej wysokości opłaty rocznej, otwiera prawną drogę do skutecznej możliwości weryfikacji nowoustalonej opłaty. Stosownie bowiem do art. 78 ust. 2 u.g.n., użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w opisywanej sprawie nie doszło do ustalenia Skarżącej innej niż dotychczas wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Na podstawie umowy darowizny zawartej 10 maja 2023 r., Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W piśmie z 21 czerwca 2023 r. nr GN.6843.8.2023 Starosta poinformował Skarżącą o wysokości opłaty rocznej, którą winna uiścić z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, pismo to nie stanowi aktualizacji opłaty rocznej w rozumieniu art. 77 ust. 1 u.g.n. Starosta nie dokonał bowiem wypowiedzenia wysokości dotychczas ustalonej opłaty oraz jednoczesnego ustalenia nowej wysokości tej opłaty, lecz jedynie poinformował Skarżącą – jako nowego użytkownika wieczystego nieruchomości – o obowiązującej dotychczas wysokości opłaty. W konsekwencji nie doszło do zdarzenia prawnego, które uprawniałoby Skarżącą jako użytkownika wieczystego nieruchomości, do zainicjowania postępowania mającego na celu weryfikację zasadności aktualizacji opłaty rocznej na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. Wobec powyższego prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, że skoro nie doszło do zawisłości postępowania mającego na celu aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, to wniosek Skarżącej podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.