II SA/Rz 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wyczyszczenia i udrożnienia kanalizacji deszczowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi R. G. i B. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wyczyszczenia i udrożnienia kanalizacji deszczowej. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: Pismem z dnia 29 września 2011 r. Powiatowy Zarząd Dróg (zwany dalej PZD) zwrócił się do Urzędu Miasta o rozpisanie rozprawy wodno-prawnej w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach o nr ewid. 810, 812/1, 812/2, 812/3, 813/1, 813/2, 815/4 i 815/5 położonych w J. obręb K., których właściciele nie zgadzają się na odprowadzenie wody z ulicy M. (drogi powiatowej) na swoje działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta nakazał PZD – zarządcy działki o nr ewid. 793 położonej w J. w obrębie ewidencyjnym K. i stanowiącej część ulicy M. wykonania w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji, urządzeń zapobiegających szkodom wobec stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Po rozpatrzeniu odwołania PZD - SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] - uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] - Burmistrz Miasta nakazał PZD, zarządcy działki o nr ewid. 793 położonej w J. obręb ewid. K. i stanowiącej część ulicy M. - wyczyszczenie i udrożnienie kanalizacji deszczowej biegnącej w ul. M. na odcinku od Cmentarza Komunalnego, aż do rzeki W. oraz wykonania przepustu ɸ 600 mm o długości 18 m w pasie drogowym ul. M. przy skrzyżowaniu z ulicą Ł.. oraz dalszą część przydrożnego rowu odprowadzającego wodę w kierunku rzeki, zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), dział IV § 101, wobec stwierdzenia naruszenia art. 29 pkt. 1 ppkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; zwanej dalej u.p.w.). W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało, że rów w pasie drogowym ulicy M. wykonany na odcinku od drogi J.-J. (na wysokości Cmentarza) do skrzyżowania z ulicą boczną prowadzącą na Ł. kończy się w tym miejscu i dalej woda spływa po nachyleniu drogi na prywatne działki. To, że ta sytuacja trwa już od dłuższego czasu nie może być wytłumaczenie takiego rozwiązania. W latach wcześniejszych właściciele działek połażonych poniżej skrzyżowania nie zgłaszali problemu, gdyż ilość płynącej rowem wody nie była duża. Obecnie wraz z rozwojem miasta i modernizacji okolicznych dróg i placów, ilość spływającej wody wzrosła i choć nie zawsze jest to z winy PZD, to zgodnie z art. 29 pkt 2 u.p.w. – to PZD odpowiada za obecny stan wody spływającej na działki poszkodowanych. Zakończenie rowu przy ulicy bocznej Na Ł. i skierowanie spływającej wody na okoliczne działki w sposób jednoznaczny narusza art. 29 pkt 1 ppkt 2 u.p.w., dlatego konieczne jest wykonanie przepustu pod ulicą boczną Ł. i poprowadzenie rowu w pasie drogowym ulicy M. w kierunku rzeki W., tak, aby spływające wody kierowane były doj jej koryta i nie wyrządzały szkód właścicielom działek położonych w sąsiedztwie ulicy M. Odwołanie od tej decyzji wniósł PZD, reprezentowany przez Dyrektora – E. M., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się poddaje w wątpliwość ustalenie kręgu wszystkich podmiotów będących stronami i ich udział na całym etapie postępowania. Nadto zarzucił, że osnowa decyzji jest nieprecyzyjna i stoi w sprzeczności z uzasadnieniem faktycznym decyzji oraz opinią sporządzoną w ramach postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Krąg osób będących właścicielami przedmiotowych gruntów jest szerszy niż ten, który otrzymał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przymiotu strony nie posiadają bowiem małoletni M. G. oraz W. G. Organ nie zapewnił im bowiem możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie stwierdza, że wydana w sprawie opinia "potwierdza konieczność wykonania przepustu i dalszej części rowu, aby zapobiec powstającym szkodom". Analiza przedmiotowej opinii nie daje podstaw do takiego stwierdzenia, zawiera bowiem sprzeczne i wykluczające się nawzajem stwierdzenia. Nie jest możliwe ustalenie czy szkody rzeczywiście zaistniały, skoro bowiem nie ma dowodów na ich powstanie. Kolegium zgodziło się z odwołującym, że niemal dwuletni okres prowadzenia przedmiotowego postępowania, w przypadku gdyby szkody rzeczywiście zaistniały, winien dostarczyć wystarczającej ilości materiału dowodowego potwierdzającego takie ustalenie. Sam bowiem fakt, że po intensywnych deszczach zwiększa się przepływ w rowie przydrożnym ul. M., a woda wylewa się na drogę Ł. i przedmiotowe działki - nie stanowi jeszcze o fakcie powstania szkody na tychże gruntach. Zdziwienie Kolegium wzbudziła sentencja zaskarżonej decyzji, w której organ dokładnie określa parametry mających powstać urządzeń zapobiegających szkodom, zważywszy na fakt, że nie zostały wskazane w opinii biegłej, nie wynikają też z innych dokumentów zebranych w sprawach. Organ określając nakaz wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom, w końcowej części sentencji, wskazał, że nastąpić to ma zgodnie z przywołanymi tam aktami prawnymi co wobec ogólnego charakteru tego wskazania czyni decyzję niemal niewykonalną. Organ musi zatem określić dostatecznie dokładnie charakter, rodzaj urządzeń z podaniem ich parametrów technicznych, tak aby była możliwość bezspornego wykonania tych działań, zgodnie z wolą organu orzekającego. Kolegium wskazało, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji winien przede wszystkim umożliwić wszystkim stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy rzeczywiście przez działanie PZD doszło do powstania szkód na gruntach objętych postępowaniem. Pomocna może okazać się opinia uzupełniająca biegłej, w której odniesie się ona do ww. sprzeczności oraz ewentualnie określi dokładne parametry urządzeń zapobiegających szkodom. J. C., T. G., R. G. oraz B. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2013 r. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że po raz kolejny Kolegium bierze pod uwagę tylko zastrzeżenia podnoszone przez PZD, nie biorąc pod uwagę ustaleń jakimi kierował się Burmistrz Miasta wydając w sprawie korzystne dla nich decyzje. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wzdłuż prawej strony ulicy M. w centrum J. na odcinku od Cmentarza Komunalnego, aż do drogi bocznej która stanowi zjazd, wykonany został rów odwadniający, który kończy się w miejscu gdzie zaczyna się droga na Ł. Ponieważ w tym miejscu następuje obniżenie terenu cała woda płynąca rowem spływa wprost na działki skarżących. Po obfitych opadach deszczu przez kilka dni na działkach tworzą się zastoiska wody, które w sposób istotny ograniczają powierzchnię placu na którym prowadzony jest piątkowy handel, dodatkowo przez wodę nanoszone są śmieci, które spływają rowem zanieczyszczając plac targowy. Skarżący podnieśli, że Kolegium w swoich decyzjach w ogóle nie bierze pod uwagę faktu, że godnie z treścią art. 29 pkt 1 ppkt 2 u.p.w. właściciel gruntu nie może odprowadzać wód opadowych i ścieków na grunty sąsiednie. Kolegium skupiając się na nieistotnych uchybieniach formalnych uchyla decyzje Burmistrza Miasta nakazujące PZD wykonanie dalszej części rowu, którym woda kierowana będzie do rzeki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. odrzucił skargę J. C. i T. G., gdyż nie zastosowali się oni do wezwań o uiszczenie wpisu sądowego. Postała do rozpoznania skarga R. G. i B. G. gdyż uiścili oni wymagany wpis sądowy oraz nadesłali wymaganą ilość odpisów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa. Organy administracyjne jako podstawę swoich rozstrzygnięć powołały art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 145). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zakaz obejmujący odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie ma charakter bezwzględny. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomość, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, w grę wchodzi roszczenie negatoryjne określone w art. 222 k.c., o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi. W sprawach cywilnych zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej. Ustawodawca przewiduje jednak wyjątki stanowiąc w art. 2 § 3 k.p.c., że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może on być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (uchwała Sądu najwyższego z dnia 27 czerwca 2007r., IIICZP 39/07 OSNC 2008/7-8/85) (tak WSA w Krakowie w wyroku z 13 czerwca 2013 r. II SA/Kr 366/13). Z powyższego wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 29 ust. 3 prawa wodnego może złożyć przede wszystkim właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływają na jego grunty. Legitymacji takiej nie posiada właściciel czy zarządca nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla sąsiadów. Jak bowiem SN w przywołanej wyżej uchwale z 27 czerwca 2007 r. wyeksponował, ochrona przewidziana w art. 29 ust. 3 prawa wodnego jako roszczenie negatoryjne mieści się w ramach roszczeń o ochronę własności przekazanych na podstawie art. 2 § 3 k.p.a. do postępowania administracyjnego (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. II SA/Rz 80/13). Oczywistym jest, że adresatem takiegoż roszczenia, a nie uprawnionym do występowania z nimi, może być właściciel nieruchomości na której doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości. Jego żądanie de facto zmierzałoby do nałożenia nań obowiązków z art. 29 ust. 3 prawa wodnego w stosunku do wskazanych przez niego podmiotów, właścicieli gruntów sąsiednich – bez ich wniosku w tym zakresie. W niniejszej sprawie Powiatowy Zarząd Dróg pismem z dnia 29.09.2011 r. (k.1) zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o "rozpisanie rozprawy wodno-prawnej w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr ewid. 810; 813/2w J., których właścicielem jest Pan C. J.; nr ewid. 815/4 i 815/5 w J. których właścicielami są Pan G. R., Pani G. B., Pan G. M., Pan G. W.; nr ewid. 812/1; 812/2; 812/3, których właścicielem jest Pani G. M. Właściciele działek nie zgadzają się z obecnymi stosunkami wodnymi, że wody opadowe i roztopowe z drogi powiatowej Nr 1313R ul. M. w J. (nr ewid. działki 793) skierowane są na ich działki". Z treści tego pisma nie wynika w sposób oczywisty, że Zarząd Dróg Powiatowych wnosił o uregulowanie stosunków wodnych w trybie 29 ust. 3 prawa wodnego. Wskazuje ono raczej na fakt, iż Zarząd Dróg był adresatem żądań czy skarg wskazanych w tym piśmie właścicieli działek o czym świadczy akapit "nie zgadzają się z obecnymi stosunkami wodnymi". Powodem złożenia tegoż pisma było właśnie stanowisko wymienionych w nim właścicieli gruntów sąsiednich. Zakres wszczętego postępowania administracyjnego został wyznaczony przez organ I instancji w sposób dowolny i wymykający się spod kontroli Sądu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 20.12.2011 r. (k.14) nie precyzuje czy postępowanie wszczęto na wniosek czy z urzędu – a dotyczy ono naruszenia stosunków wodnych na działce o nr ewid. 793 stanowiącej drogę powiatową (ul. M.) ze szkodą dla działek sąsiednich o nr ewid. 810, 812/1, 812/2, 812/3, 813/1, 813/2, 815/4 i 815/5 położonych w J. obręb K. W zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu z dnia 13.01.2012 r. (k. 36 akt administracyjnych) organ stwierdza, iż postępowanie niniejsze toczy się na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg. Zakres wniosku był węższy niż przyjmuje to organ w zawiadomieniu z dnia 20 grudnia 2011 r. – wniosek nie obejmował dz.813/1 należącej do J. C. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 k.p.a. nie ustalił treści wniosku złożonego przez Zarząd Dróg Powiatowych. Powinien on był wezwać wnioskującego o wyjaśnienie czy działa on imieniem własnym i dokładnie jakie żądanie zgłasza czy też przekazuje jedynie organowi żądania właścicieli działek wymienionych we wniosku, co obligowałoby organ do potraktowania tychże (a nie Zarządu Dróg Powiatowych) jako wnioskodawców oraz do ustalenia treści ich wniosku. Złożony przez wnioskodawcę wniosek wyznacza przedmiot postępowania, do respektowania którego organ jest zobligowany na podstawie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nie tylko nie dostrzegł wskazanych uchybień, ale wprost ustalił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem, Zarządu Dróg Powiatowych. W tym stanie sprawy w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, nadto zaś przede wszystkim z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. co miało oczywisty sposób wpływ na wynik sprawy. Ponownie zatem prowadząc postępowanie organ poprawnie odkoduje wniosek w niniejszej sprawie, a następnie przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.