II SA/Rz 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 października 2023 r. nr N-V.7581.1.16.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr G.6833.84.40.2015.T; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej L. B. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 października 2023r. nr N-V.7581.1.16.2023 o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W pismach z 17, 24 i 31 lipca 2023r. LB (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o wypłatę odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy wartością ustaloną w decyzji odszkodowawczej Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2023r. nr [...], a wypłaconą już zaliczka w wysokości 70% kwoty, wynikająca z decyzji odszkodowawczej Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2016r.nr [...]. Pismem z 7 sierpnia 2023r. nr [...] Prezydent poinformował skarżącą, że decyzja odszkodowawcza, na podstawie której wypłacono zaliczkę, została uchylona decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018r. nr [...], wobec czego jest zobowiązana do zwrotu wypłaconej w 2016 r. zaliczki w wysokości 531 126,87 zł. Skarżąca uznała, że ww. pismo stanowi decyzję administracyjną i w piśmie z 28 sierpnia 2023r. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała stanowisko organu I instancji odnośnie ciążącego na niej obowiązku zwrotu wypłaconej zaliczki. Postanowieniem z [...] października 2023r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej. Organ odwoławczy podniósł, że pismo Prezydenta z [...] sierpnia 2023r. [...] nie jest decyzją administracyjną. Nie stanowi bowiem władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie zawiera minimum elementów wymaganych art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." do uznania go za decyzję. W ocenie Wojewody, zaskarżone odwołaniem pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. W opisywanej sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, co stosownie do art. 134 k.p.a. obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LB wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 2 i art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2. art. 104 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że sprawa waloryzacji zaliczki wypłaconej skarżącej winna zostać załatwiona w formie decyzji; 3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że stanowisko wyrażone przez Prezydenta w piśmie z 7 sierpnia 2023 r. nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu w drodze odwołania; 4. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie względem odwołania wniesionego od decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podkarpacki nie doprowadził do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który powinien być podstawą orzekania. Brak ustaleń doprowadził do błędnego wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pisma z 17, 24, 31 lipca 2023r., którymi organ I instancji wzywał do zwrotu części wypłaconego odszkodowania nie są decyzjami administracyjnymi. Stanowisko to Sąd uznał za nieprawidłowe. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się Decyzja Ministra Rozwoju i technologii z [...] lipca 1023r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2023r. nr [...]. W pkt 1 ww. decyzji Wojewoda Podkarpacki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 887 863,08 zł na rzecz LF za nieruchomość oznaczoną [...]. Dodać należy, że działka skarżącej stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego nr [...] z [...] kwietnia 2016r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. [...]. Z uzasadnienia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii wynika, że decyzją z [...] grudnia 2016r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej w kwocie 540.235,00 zł za ww. nieruchomość, która na skutek wniesienia odwołania przez skarżącą uchylił w całości Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako przyczynę uchylenia podano, że operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają wykorzystanie go jako dowodu w sprawie. Następnie Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] sierpnia 2019r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej w kwocie 540 235,00 zł., w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o kwotę 27 011,75 zł z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości do realizacji inwestycji (art. 18f specustawy drogowej); w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania z pkt 1 o kwotę 10 000,00 zł z tyt. Zamieszkiwania w wywłaszczonym budynku; w pkt 4 określono termin wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta [...]. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z [...] stycznia 2021r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tak ustalony stan faktyczny sprawy stał się podstawą do wyrokowania przez Sąd. Stosownie do art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 17 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r. poz. 344 ze zm.) dalej zwana "u.g.n." że w przypadku, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że Tak jak wypłata odszkodowania, tak i zwrot odszkodowania może odbyć się tylko na podstawie decyzji administracyjnej. Celem art. 132 ust. 3a u.g.n. jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. "Uchylenie decyzji", o którym stanowi art. 132 ust. 3a u.g.n. dotyczy sytuacji opisanych w trybach nadzwyczajnych kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 11.10.2018r., II OSK 2745/16 dostępny w cbosa). Art. 132 ust. 3a u.g.n. znajduje zastosowanie także wtedy, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji, zaistniała konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo (zob. wyrok NSA z 28.02.2014r., sygn. akt I OSK 428/13, cbosa). Obowiązek zwrotu uzależniony jest wtedy od tego, by na nowo ustalone odszkodowanie było niższe od tego, które już wcześniej nienależnie wypłacono uprawnionemu lub jego poprzednikowi prawnemu. Kwota, która podlega zwrotowi jako nienależna, zawsze stanowi bowiem nadwyżkę kwoty otrzymanej nad tą, którą dana osoba powinna otrzymać jako słuszne odszkodowanie warunkujące dopuszczalność wywłaszczenia stosownie do art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7.01.2019r. , I OSK 1666/18 dostępny w cbosa). Okolicznością bezsporną jest, że w niniejszej sprawie doszło do odebrania prawa własności nieruchomości to przedmiotem sporu było ustalenie wysokości należnego odszkodowania ustalanego odrębną decyzją, a nie okoliczność czy odszkodowanie w ogóle jest należne. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i tak, jak w niniejszej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uostatecznieniem się decyzji odszkodowawczej) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. nr [...] spełnia w ocenie Sądu minimalne warunki dla uznania go za decyzję administracyjną. Pochodzi od organu administracji, skierowane jest do konkretnego podmiotu, zawiera rozstrzygnięcie poprzez zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnego odszkodowania wypłaconego w 2016r. na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2016r. nr [...] w kwocie 394 062,90 zł. , a po zwaloryzowaniu 531 126,87 zł. Zakwalifikowanie danego pisma, jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10.10.2017r., II SA/Rz 843/17; wyrok WSA w Warszawie z 28.05.2020r., II SA/Wa 2745/19, dostępne w cbosa). Prezydent Miasta [...] dokonał konkretyzacji normy prawnej zawartej w art. 132 ust. 3a u.g.n., a zatem orzekł co do istoty sprawy żądając od skarżącej zwrotu kwoty, która stanowi nienależnie wypłacone odszkodowanie. Z tego względu Sąd uznał, że ocena Wojewody Podkarpackiego, że jest to pismo informujące nie zasługiwała na akceptację. Oceny powyższe nie zmienia okoliczność, że Prezydent Miasta [...] nie jest organem właściwym do ustalenia nienależnego odszkodowania. Takie działanie Prezydenta Miasta [...] przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa wobec przekroczenia kompetencji. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2023r., które spełnia warunki dla decyzji administracyjnej. Skoro orzekanie w tej sprawie zwrotu odszkodowania nie jest kompetencją Prezydenta Miasta [...], to Sąd umorzył postępianie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Podstawą takiego wyrokowania jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.