II SA/Rz 190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. B. i D. B. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżona decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. B. i D. B. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi DB, SB (dalej również: skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakazującą skarżącym na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) wykonanie określonych w rozstrzygnięciu robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami rozbudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 866/2 w [...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że rozbudowa budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr 866/2 w [...], od strony południowej, została zrealizowana w 1993 r. przez DB, SB, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowana część ma wymiary zewnętrzne 6,88 x 4,80 m i wysokość 5,80 m została wykonana w konstrukcji murowo – żelbetowej, posiada drewniany dach dwuspadowy, pokryty blachą trapezową, będący przedłużeniem dachu budynku gospodarczego. Zachodnia ściana rozbudowy została "zlicowana" z zachodnią ścianą budynku gospodarczego, usytuowanego po stronie północnej tej rozbudowy, i w ścianie tej wykonano wrota stalowe rozsuwane o wymiarach 3,0 x 2,47 m, wraz z drzwiami jednoskrzydłowymi o wymiarach 0,81 x 2,01 m. W rozbudowie wykonano 2 otwory okienne – na poziomie poddasza oraz w przyziemiu na ścianie wschodniej. Rozbudowa posiada wybetonowaną podłogę na gruncie, zaś na połączeniu starej części budynku gospodarczego z rozbudowaną częścią wykonano komin z cegły, którym odprowadzane są spaliny z zainstalowanego "parnika". Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącym wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami, jednakże rozstrzygnięcie to, wskutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez RK, zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietna 2014 r. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] PINB w [...] nakazał skarżącym rozbiórkę zrealizowanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 866/2 w [...], uznając, iż powoduje ona niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia – okap budynku jest przewieszony na działką sąsiednią nr 866/1 , utrudnia też rozbudowę budynków na tej działce. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu nadzoru wyższego stopnia z akt sprawy nie wynikało, aby niemożliwe było doprowadzenie rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z prawem, a organ I instancji nie analizował i nie rozważał możliwości wykonania zmian i przeróbek w obiekcie. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], nałożył na DB, SB obowiązek dostarczenia ekspertyzy rozbudowy spornej budynku gospodarczego. Następnie po przedłożeniu żądanej dokumentacji, decyzja z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakazał DB, SB wykonanie, pod nadzorem osoby uprawnionej do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, określonych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami rozbudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 866/2 w Iwli. W podstawie prawnej decyzji organ nadzoru wskazał art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w realiach opisywanej sprawy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki obiektu z powodu niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie wykonania rozbudowy na terenie, na którym położona jest działka nr 866/2 obowiązywały bowiem dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczały na ww. działce budownictwo zagrodowe. Z analizy ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że działka skarżących położona jest na terenie oznaczonym symbolem RM1 – "tereny zabudowy zagrodowej" oraz symbolem R2 – "tereny rolne". W ocenie PINB w [...] brak jest również podstaw do wydania nakazu rozbiórki rozbudowy, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustalenia dokonane przez organ oraz przez biegłego w sporządzonej ekspertyzie wskazują, że rozbudowa nie spełnia wymagań obowiązujących obecnie przepisów techniczno-budowlanych, jednakże w zakresie umożliwiającym doprowadzenie tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. To zaś w myśl art. 40 ww. ustawy obligowało do wydania inwestorom decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ wskazał, że wykonanie określonych decyzją robót budowlanych pozwoli na spełnienie podstawowych wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz na spełnienie wymagań stawianych obecnie obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, jak również umożliwi uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku, na podstawie art. 42 tej ustawy. Odwołania od tej decyzji wnieśli zarówno zobowiązani – DB, SB, jak i RK. Skarżący zakwestionowali ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji, w zakresie ustalenia daty realizacji spornej rozbudowy obiektu, a w konsekwencji przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, które winny mieć zastosowanie dla rozpatrzenia sprawy. Nie przeprowadził również analizy zgodności dokonanej rozbudowy z obowiązującymi obecnie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do odległości od granicy, w jakiej należy sytuować budynki. Ponadto zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił czym jest rozbudowa budynku i nie wskazał, dlaczego zakresu wykonanych robót budowanych nie sposób było uznać za przebudowę lub nadbudowę budynku. RK zakwestionował z kolei wynikającą z zaskarżonej decyzji możliwość legalizacji spornej rozbudowy budynku gospodarczego, a konkretnie – okapu tej rozbudowy. Podniósł, że okap ten znajduje się częściowo, tj. 14 cm nad jego działką i stan ten jest naruszeniem obowiązującego prawa. Wynikający z pkt 5 decyzji PINB nakaz zabezpieczeń spodu okapów nie spowoduje zatem doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa, jak również nie rozwiąże problemu naruszenia własności jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podał, że organ I instancji w sposób prawidłowy i szczegółowy wyjaśnił brak w opisywanej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i słusznie uznał, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 40 tej ustawy. Nałożony obowiązek organ odwoławczy uznał za prawidłowy i nie budzący wątpliwości, zaś jego wykonanie umożliwi bezpieczne użytkowanie budynku. Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych we wniesionych odwołaniach podał, że ustalenia dokonane przez organ I instancji były wystarczające do wydania decyzji w sprawie, natomiast pozostałe zarzuty nie miały wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DB, SB, działając przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podnieśli, że kwestia kluczową jest ustalenie daty realizacji spornej rozbudowy budynku gospodarczego, a zatem przepisy której ustawy Prawo budowlane (obecnie obowiązującej z 1994 r. czy starej z 1974 r.) winny znaleźć zastosowanie w opisywanej sprawie. Organ twierdząc, że skarżący rozbudowali budynek w 1993 r. nie przestawił żadnych dowodów uzasadniających to domniemanie. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, dlaczego wykonane przez skarżących roboty budowlane zakwalifikowane zostały jako rozbudowa, a nie jako chociażby przebudowa lub nadbudowa. Brak wnikliwej analizy stanu faktycznego skutkował z kolei "błędne zastosowanie przepisów prawa budowlanego, jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych". Skarżący zarzucili również wadliwe ustalenie zgodności lokalizacji zrealizowanej rozbudowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności obiektu winna być dokonana z przepisami obecnie obowiązującego planu, w tym do ustaleń związanych z odległością od granicy, w jakiej należy sytuować budynki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2016 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zatem ocenę prawidłowości decyzji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie, a także ocenę stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 665-667). Podkreślić należy, że ocena ta oraz podjęte przez organ czynności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, który to wymóg wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu ma zatem przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają. W przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r., II SA742/84 ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji standardów tych nie spełnia. Należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu 2 odwołań dwóch stron mających przeciwstawne interesy. DB, SB kwestionowali przyjęcie przez organy daty powstania spornej części obiektu (ustalonej zresztą na podstawie oświadczeń skarżących i w oparciu o przedstawionych przez nich świadków) i nazwanie jej "rozbudową", natomiast RK wywodził brak podstaw do legalizacji , a tym samym prawidłowość nałożonych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie ustalenia dotyczące daty rozbudowy mają charakter kardynalny, bo przesądzają o zastosowaniu odpowiednich przepisów – ustawy Prawo budowlane z 1974 r. lub z 1994 r. Raz jeszcze podkreślić należy, że w ramach kontroli instancyjnej organ odwoławczy rozpoznaje sprawę niejako "od nowa" i może oczywiście oprzeć swoje ustalenia na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i przywołać je jedynie w swoim uzasadnieniu, jednakże w sytuacji, kiedy są one kwestionowane w odwołaniu, konieczne jest ponowne przeprowadzenie tych ustaleń i wskazanie dowodów, na których się one opierają. Tymczasem organ II instancji w nawiązaniu do zarzutu odwołania, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy, ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że "ustalenia organu I instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu. Pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniach, w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszej decyzji nie zostały uwzględnione". W ocenie Sądu trudno uznać to bardzo ogólnikowe stwierdzenie za odniesienie się do zarzutów odwołań, nie wskazano też argumentów przemawiających za ich odrzuceniem. Okoliczności te wskazują jednoznacznie na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia dotkniętej tym naruszeniem decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Ponownie rozpatrując wniesione odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odniesie się do zarzutów w nich zawartych i wyda decyzje odpowiadającą prawu, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżących.